LES  BANQUES  D’ÉMISSION  SUISSES  ET  LE  DRAINAGE  DES  ÉCUS

 

 

 

THÈSE  POUR  LE  DOCTORAT

 

(Sciences politiques et économiques)

 

Par Robert Meyer

 

 

LILLE

 

LE  BIGOT  FRÈRES,  IMPRIMEURS-ÉDITEURS

 

Rue Nicolas-Leblanc, 25

 

1903

Avant d’aborder notre sujet, qu’il nous soit permis d’adresser l’hommage de notre gratitude à toutes les personnes qui ont bien voulu nous prêter l’appui bienveillant de leur science et de leur compétence.

Très vivement nous remercions l’Inspectorat des Banques d’émission suisses de son extrême obligeance à nous fournir tous les documents officiels dont nous avons pu avoir besoin (Rapports annuels du Conseil Fédéral – Textes des projets de lois – Messages aux Chambres, etc.).

Nous devons encore mentionner spécialement, pour leur faire une place à part dans notre bibliographie, la thèse si complète et si documentée Kritische Betrachtungen über das schweizerische Notenbankwesen mit Beziehung auf den Pariser Wechselkurs, présentée en 1900 à l’Université de Zurich par Monsieur le Docteur Paul Gygax, et surtout la lettre de judicieux et éclairés conseils que Monsieur Gygax a bien daigné nous adresser au moment de l’élaboration de notre travail.

 

Enfin, pour les nombreux documents et brochures qu’ils ont bien voulu nous communiquer, et surtout pour les renseignements beaucoup plus précieux que nous avons puisés dans leur intéressante conversation que nous avons eus avec eux, nous nous faisons un devoir d’adresser ici nos plus sincères témoignages de respectueuse sympathie et de profonde reconnaissance :

à M. Frey, Directeur de la Banque de Bâle, Président des Banques d’émission suisses,

à M. Appia, Directeur de la Banque du Commerce de Genève,

à M. Kundert, Directeur de la Banque cantonale de Zürich, et

à M. Mauderli, Directeur de la Banque cantonale de Berne.

 

BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES  GÉNÉRAUX

 

V. Bonnet, Le Crédit et les banques d’émission.  Paris, 1874.

G. Bousquet, La Banque de France et les institutions de crédit.  Paris, 1885.

P. Cauwès, Cours d’économie politique.  Paris, 1893.  3° Éd., 4 vol. in-8°.

Ch. Coquelin, Le crédit et les banque.  Paris, 1876.

J.-G. Courcelle-Seneuil, Les opérations de banque.  Paris, 1896.

Cl. Juglar, Du change et de la liberté d’émission.  Paris, 1868.

O. Noel, Les banques d’émission en Europe.  Tome I.  Nancy, 1888.

L. Wolowski, La question des banques.  Paris, 1864.

 

OUVRAGES  SPÉCIAUX (sur la Suisse et ses banques)

 

L.-R. de Salis, Le droit fédéral suisse.  Berne, 1894. Traduct. E. Borel.

P. Gygax, Kritische Betrachtungen über das schweizerische Notenbankwesen mit Beziehung auf den Pariser Wechselkurs.  Thèse Zurich 1900.

Bundesgesetz über die Ausgabe und die Einlösung von Banknoten (vom 8. März 1881).

Règlement fédéral d’exécution pour la loi fédérale du 8 mars 1881 (du 21 décembre 1881).

Concordat entre les banques d’émission suisses du 23 novembre 1901.

Loi sur la Banque cantonale de Berne (1 mai 1898).

Statuts de la Banque cantonale vaudoise (23 décembre 1893).

Statuts de la Banque du Commerce, 1896.

Bilans et situations des banques : Publications de l’Inspectorat.

Rapport présenté à l’assemblée générale ordinaire des actionnaires de la Banque du Commerce de Genève (années 1882, 1883, 1897, 1898, 1901, 1902, 1903).

Rapport de la Banque de Genève à l’assemblée générale ordinaire des actionnaires de 1899, de 1900; et à l’assemblée extraordinaire du 2 octobre 1899 (Renonciation de la Banque de Genève à l’émission).

Dix-neuvième Rapport de la Banque cantonale neuchâteloise 1902.

Bank in Basel Jahres-Bericht von 1900-1901.

Message du Conseil Fédéral à l’Assemblée Fédérale concernant la révision de la loi du 8 mars 1881 (du 23 juin 1890).

Message du C. F. à l’A. F. concernant la révision de l’article 39 de la Constitution fédérale (du 30 décembre 1890).

Message du C. F. à l’A. F. concernant la loi relative à l’exécution de l’article 39 de la Constitution fédérale (Monopole des billets de banque) (du 23 octobre 1894).

Supplément au message précédent.  Article 39 de la Constitution fédérale.  Banque d’État ou banque privée ?

Matériaux rassemblés et soumis au Conseil Fédéral par le département fédéral des Finances en vue de faciliter la résolution de cette question.

Extrait du Rapport du C. F. à l’A. F. sur sa gestion en 1889 à 1903.  Publication du département des Finances et des Douanes.  Contrôle des billets de banque.

Dépositions et témoignages des Suisses dans l’Enquête sur les principes et les faits généraux qui régissent la circulation monétaire et fiduciaire.  Paris, 1867-1869.

Marché financier de Raffalovich (Chapitres sur la Suisse).  Publication annuelle.  Paris, 1891-1902.

Articles de Messieurs Dameth, Emm. Kuhne, Speiser dans l’Économiste français.

Lois cantonales et fédérales sur l’émission dans l’Annuaire de législation étrangère.

Journal des Économistes.

Bulletin de statistique et de législation comparée.

Revue de droit public et de la science politique en France et à l’étranger.


INTRODUCTION

 

Si nous avons choisi pour objet de notre étude le régime d’émission de la Suisse, ce n’est pas que les banques de circulation de ce pays jouissent d’une situation ou d’une organisation particulièrement brillantes ou remarquables.

Mais la Suisse est un pays de véritable liberté, de pure démocratie; elle est le pays par excellence de la décentralisation.  Aussi nous a-t-il paru intéressant de rechercher si elle est parvenue à concilier la liberté dont elle est si jalouse, et l’autonomie de ses cantons, avec la réglementation et l’unification regardées partout comme nécessaires pour l’émission de la monnaie de papier.

D’autre part, la Suisse est voisine de la France; elle entretient avec nous des relations commerciales très étroites; elle fait partie de l’Union Latine, et se trouve être par conséquent notre alliée monétaire.  Nous aurons, au cours de notre étude, à dégager quelques-uns des rapports financiers qui se sont établis entre les deux pays.

Enfin, le mouvement interventionniste, qui caractérise cette dernière époque, n’est pas resté inconnu en Suisse.

Avec la question des chemins de fer, la question des banques d’émission a été, dans ce pays, le véritable terrain de la lutte entre le vieil individualisme et les doctrines plus récentes, reconnaissant à l’État des droits et des devoirs nouveaux.  Nous aurons à constater une intéressante évolution, qui a fait adopter par la Suisse divers régimes d’émission : le dernier terme de cette évolution encore incomplète s’accomplit en ce moment.

Et comme la Suisse est très décentralisée, elle a admis chez elle de multiples banques, diverses quant à leur organisation et à leur fonctionnement; de sorte que, non seulement grâce aux changements survenus, mais grâce encore à la diversité actuelle, nous aurons l’occasion d’examiner presque tous les systèmes possibles de banques d’émission.

La Suisse est un des rares pays où l’on pouvait trouver, il n’y a pas très longtemps encore, des applications de la liberté absolue en fait d’émission.

Dans la première partie de notre travail (partie que nous ferons assez brève, car elle n’a plus guère qu’un intérêt historique), nous étudierons les banques suisses naissant et se développant sans aucune ingérence de la part de l’État central.  Les cantons seuls ont le droit de légiférer sur l’émission, et certains en profitent pour accorder aux banques la plus entière liberté.

Disons de suite que les résultats ne furent pas assez satisfaisants pour empêcher la Suisse de mettre fin, dès qu’elle le put, à ce régime que caractérisait la pluralité, la concurrence et souvent aussi la liberté absolue des banques.

La loi fédérale de 1881, rendue possible par la Constitution de 1874, vint apporter de notables changements et inaugurer un autre régime, qui fera l’objet de notre deuxième partie.  Ce régime nouveau, ce n’est plus la variété de législations ou la liberté d’autrefois, mais c’est encore la pluralité; c’est un système de liberté réglée.  Il y a une réglementation précise : les restrictions sont nombreuses; les conditions, les limites de l’émission, l’organisation, le fonctionnement des banques, tout est fixé par la loi, et soigneusement contrôlé par l’État.  Mais on a laissé subsister la multiplicité des banques, et, par conséquent, jusqu’à un certain point, la concurrence.

Cette seconde partie, de beaucoup la plus importante, sera l’étude des banques suisses, telles qu’elles fonctionnent actuellement.

Et nous constaterons pour terminer que la Suisse, après avoir rejeté la liberté, vient encore de rejeter la pluralité, et d’admettre finalement le principe du monopole, qui est le système d’émission employé presque partout en Europe.


PREMIÈRE  PARTIE

LES  BANQUES  D’ÉMISSION  SUISSES  AVANT  1881 – PLURALITÉ – ABSTENTION  DE  L’ÉTAT  FÉDÉRAL

 

CHAPITRE  PREMIER

LES  BANQUES  D’ÉMISSION  SUISSES  AVANT  1881
LIBERTÉ  OU  RÈGLEMENTATIONS  LOCALES

 

Bâle et Genève, les deux grandes cités suisses, situées respectivement aux portes de l’Allemagne et de la France, c’est-à-dire admirablement placées pour que se règlent chez elles les opérations de commerce de toute la Suisse avec ses deux grandes voisines, ont une antique renommée pour l’habilité et la richesse de leurs banquiers.  Les opérations de change y sont pratiquées d’aussi vieille date que partout ailleurs.  Mais les véritables banques nécessaires au commerce, les banques d’escompte et de circulation ne sont pas anciennes en Suisse, et ne datent guère que du siècle dernier.  La France et l’Angleterre connaissaient depuis longtemps tous les avantages de la circulation fiduciaire; depuis longtemps aussi elles avaient réglementé l’émission, alors que la Suisse ne possédait aucun établissement de banque chargé de cette fonction; les banques d’émission n’apparurent chez elle que très tard.

La Suisse fut fidèle à ses principes de liberté; elle laissa faire.  Peut-être bien ne fût-ce pas de gaîté de cœur qu’elle laissa faire; mais elle n’avait pas le champ libre.  Le lien fédéral était assez peu étroit; il donnait aux cantons une indépendance très grande, et respectait presque en toute matière leur souveraineté absolue.  La Confédération eût été bien mal venue à vouloir réglementer la création des établissements de crédit, même destinés à l’émission.  Sous l’empire du principe constitutionnel d’absolue décentralisation politique et économique, qui existait en Suisse dans toute sa vigueur, et qui ne fut guère combattu qu’après 1870, il eût été impossible, illégal même, de chercher à établir un régime d’unification, analogue à celui représenté dans les pays voisins par les grandes banques semi-gouvernementales.

La Constitution de 1848 créa bien l’unité monétaire; les cantons abandonnèrent au pouvoir central leur droit régalien de battre monnaie : l’intérêt général était trop évident pour qu’ils fissent la moindre opposition.  Mais la monnaie fiduciaire était peu répandue, et avait un caractère tout local; il n’en fut pas question.  Les cantons conservèrent toute liberté; seuls, ils eurent à déployer leur activité à ce sujet, et personne ne mit en doute leurs droits, et l’incompétence de la Confédération.  Le gouvernement fédéral n’eut donc aucun contrôle à exercer sur la circulation fiduciaire, qui fut régie par les lois des 25 cantons.

La conséquence de ces principes fut la naissance d’une multiplicité de banques, aux régimes les plus variés.

Peut-être est-il exagéré et inexact de dire que la caractéristique de cette époque est la parfaite liberté.  Liberté des cantons, oui, mais non pas liberté des banques.  Sans doute, la Confédération laisse faire : mais elle laisse faire les cantons, et non pas les banques; chaque État de la Confédération est souverain chez lui, et peut légiférer comme il l’entend sur les établissements qui apparaissent.  Les législations des cantons sont diverses; diverses aussi par conséquent les conditions imposées aux banques.  Il y a pour ainsi dire autant de législations différentes que de cantons; l’organisation des banques est donc des plus variées, et tous les régimes à peu près sont représentés, depuis la liberté absolue jusqu’à la banque d’État.

Si certains cantons en effet laissent l’émission s’exercer librement chez eux, d’autres créent des lois spéciales, et fixent à ce commerce des conditions plus ou moins strictes; d’autres encore vont plus loin dans l’intervention, et participent directement à la création et au fonctionnement de leur banque de circulation.  Ces dernières banques, nées avec participation d’un canton, sont dites banques cantonales.

Ce titre implique un concours financier et une ingérence plus ou moins considérable de l’État cantonal, sans toutefois entraîner l’investissement d’un monopole, ni la promesse de l’unité d’existence dans le canton.  On tenta peut-être, en plusieurs endroits, d’accorder à ces banques le monopole; ce fut en vain.  Le Conseil Fédéral annula toutes les lois visant à ce but, comme contraires à la Constitution de 1848, qui interdisait tous les monopoles.

Mais à défaut du monopole, les banques cantonales jouissent, en fait, de privilèges qui rendent la concurrence très difficile.  Le canton n’autorisera pas sans peine la création d’un autre établissement similaire sur son territoire, et en tous cas ne lui accordera pas les privilèges réservés au premier.

Les banques cantonales se développèrent surtout dans les pays de la Suisse allemande, qui voient dans le billet une monnaie plutôt qu’un instrument de crédit.

Loin d’être la liberté, le système suivi par les cantons suisses nous apparaît au contraire comme multipliant les monopoles régionaux, les petites banques d’État, entièrement dans la main du gouvernement local.  Ceci est vrai; mais quatorze cantons au moins, et non des moindres, Saint-Gall, Berne, Bâle, Genève, etc., laissent faire chez eux et accordent toute latitude à l’initiative particulière.  Dans ces cantons, les banques sont dues exclusivement à l’initiative individuelle et à la libre association des capitaux, et fonctionnent sous une administration purement privée.  C’est suffisant pour expérimenter la liberté, et voir ce qu’elle a pu donner.

À Genève, par exemple, la faculté d’émission appartient en fait à tout le monde.  Ce canton a toujours été en tête parmi les défenseurs de la complète liberté économique, de la plus parfaite abstention de l’État; il pratique sans restriction aucune le principe de la pluralité et de la liberté des banques.  Toutes les sociétés peuvent se livrer à l’émission, sans autres dispositions légales que celles qui les régissent déjà comme sociétés.  Ces dispositions sont excessivement libérales; elles permettent aux sociétés de se constituer sans autorisation ni contrôle de l’autorité.  Comme garantie de bonne gestion, on se contente de la publicité des opérations, on s’en rapporte à l’efficacité des conditions statutaires et à la responsabilité de la direction et du conseil d’administration.

En d’autres cantons, les conditions sont un peu plus sévères.  Ainsi l’État cantonal exige souvent que la banque d’émission, comme du reste toute société anonyme, et en tant que société anonyme seulement, lui soumette ses statuts, et obtienne l’autorisation préalable.  Mais, dans ce cas, l’intervention gouvernementale n’a rapport qu’à la forme de la société et nullement au genre d’affaires qu’elle entend exploiter.  Ce n’est donc pas une atteinte à la liberté d’émission; la ratification des statuts d’une banque de circulation ne confère à cette banque aucun privilège; toute autre société est libre de se former à côté d’elle dans le même but, en se conformant aux mêmes formalités, et on ne lui refusera pas l’autorisation.

L’initiative laissée aux cantons favorisa donc la création de banques multiples.

La première apparue, la Banque de Berne, date de 1834; puis la Banque de Saint-Gall est fondée en 1836, par une simple réunion d’actionnaires, en dehors de toute intervention de l’État, et sans la moindre attache gouvernementale.

Suivent, en 1840 la Banque de Zürich, en 1845 celles de Vaud et de Bâle.  Genève voit naître successivement deux banques de circulation, la Banque du Commerce en 1846, due à l’initiative du parti conservateur, la Banque de Genève en 1848, née sous les auspices du parti radical.

En 1850, les établissements d’émission sont au nombre de huit.

Dès lors, presque chaque année, une nouvelle banque apparaît en quelque canton qui en avait été privé jusque-là.  Ce développement est contemporain de l’essor commercial et industriel dû à la création des chemins de fer.

Les cantons de Schaffhouse et des Grisons ont leur banque en 1863, ce qui porte à 18 le nombre des établissements se livrant à l’émission à cette époque.

Le capital social, différent avec chaque banque, et variant de 12 millions à 400,000 fr., atteint au total la somme de 40 millions; la circulation des billets n’atteint pas tout à fait 14 millions, somme excessivement faible, égale à peu près à l’encaisse, et en tous cas trois fois plus petite que le capital.

L’année suivante, le capital versé passe à 55 millions, et la circulation à 16 millions,

En 1869, une banque nouvelle seulement a surgi, et la circulation est restée à peu près stationnaire.

Jusqu’en 1870, l’émission est peu développée; mais dans les années 1872-1874, elle allait augmenter assez sensiblement.  Cette augmentation est due aux accords qui sont intervenus entre les banques pour l’acceptation et l’échange réciproque de leurs billets; elle est due surtout au manque de métal dont le pays eut à souffrir pendant la guerre franco-allemande, et qui fit mieux apprécier par les Suisses l’utilité incontestable du billet.

Aussi, en 1873, le nombre des banques a notablement augmenté; il est de 28 et passe à 36 en 1880.  Sur ce nombre, 11 sont banques cantonales; les autres n’ont aucun privilège spécial, mais aussi par contre aucun engagement envers les cantons.

Vingt-deux banques sont unies par un pacte dit concordat [1], et portent le nom de banques concordataires.  Parmi elles, quinze ont une émission plus petite que leur capital, deux une émission égale et cinq seulement une émission plus grande.

La somme d’émission, la circulation moyenne (c’est-à-dire les billets en mains du public) et l’encaisse subissent une progression constante, mais inégale, de sorte que la proportion de l’encaisse à la circulation va en décroissant et passe de 105 % à 50 %.

Voici les chiffres pour les années 1870 à 1879 :

Dates Émission Circulation Encaisse Proportion entre l’encaisse et la circulation
en milliers de francs
1870
1871
1872
1873
1874
1875
1876
1877
1878
1879
30 945
39.861
49.685
64.815
85.078
91.322
102.504
106.157
109.404
141.492
18.863
24.816
31.670
47.799
65.458
77.388
80.623
83.845
82.676
83.673
19.913
28.006
21.209
25.783
32.650
39.144
44.608
40.764
38.700
42.263
105 %
115 %
68 %
53 %
48 %
51 %
55 %
48 %
46 %
50 %

 

Les conditions auxquelles sont soumises les multiples banques suisses varient naturellement avec la situation qui leur est faite par les législations cantonales.  Les restrictions s’appliquent soit à l’émission des billets, soit à l’ensemble des engagements à vue.  Ces restrictions sont établies par les cantons, ou, sinon, librement fixées par les statuts.

La faculté d’émettre ou de s’engager à vue est limitée à une somme égale au capital, ou au double du capital, ou plus généralement au triple des espèces en caisse.  Mais c’est essentiellement variable, et les statuts ou les lois sont loin d’être uniformes sur ce point.

Les statuts de la Banque de Glaris, par exemple, laissent toute liberté, et ne déterminent aucune proportion fixe entre l’émission et l’encaisse; ceux de la Banque de Genève exigent que le montant total des billets, ajouté aux sommes dues en comptes-courants, n’excède pas le triple de l’encaisse métallique, et que la somme des billets n’excède pas le double du capital social.

La Banque de Zürich, pour ses engagements à vue ou à très courte échéance, ne doit pas dépasser le triple de son encaisse.

La Banque cantonale de Berne, vraie banque d’État, ne peut émettre de billets que jusqu’à concurrence de son capital, alors que la Banque de Bâle peut aller jusqu’au triple de son capital pour l’émission, et au triple de son encaisse pour tous les engagements à vue.

Il y a en somme un système pour chaque banque, et la couverture des billets en circulation n’est pas du tout uniforme.

La fonction essentielle des banques les mieux conduites et les plus importantes est naturellement l’escompte du papier de commerce, principe de toute émission.  L’escompte se fait le plus généralement sur deux signatures, quand elles ne sont pas étrangères au canton; la Banque cantonale de Berne est peut-être la seule à en exiger trois.

Le taux d’escompte est arrêté par la direction de la banque, ailleurs par le conseil général des actionnaires, ailleurs encore par le conseil d’administration.  Le papier ne doit pas être à plus de 100, 120, 180 jours d’échéance, le plus fréquemment 120 jours.

Les banques joignent à cette opération le recouvrement sur place des effets tirés du dehors, les avances sur certaines valeurs d’une réalisation prompte et sûre; elles cherchent surtout à attirer des dépôts de fonds.

Des caisses d’escompte se sont créées, au moins dans les grands centres, pour fournir l’appui de leur signature et rendre accessibles au petit commerce les banques de circulation.  Mais plusieurs de ces caisses se sont laissées entraîner par les attraits de l’émission, si largement ouverte à tous, et lancent dans la circulation des billets à très faible coupure, de 20, 10 et même 5 francs.

À Genève, plusieurs petites sociétés émettent des bons au porteur à 3 jours de vue, mais rapportant un intérêt de 3 %, ce qui les distingue des billets.

Enfin, quantité d’établissements de crédit possèdent statutairement dans leurs attributions l’émission de billets, mais ne s’y livrent pas, trouvant la place déjà largement occupée.

Parmi les banques émettrices, quelques-unes seulement ont pu s’en tenir au domaine propre de la banque de circulation, c’est-à-dire l’escompte du papier de commerce.  La plupart n’auraient trouvé dans cette opération qu’un aliment tout à fait insuffisant, et tournèrent ailleurs leur activité.

Beaucoup sont banques de crédit, et font des avances au public soit avec garantie, soit à découvert.

Le plus grand nombre se trouvait établi dans des pays où les besoins de l’agriculture étaient plus développés que ceux du commerce; aussi, dans ces cantons agricoles, les banques se servirent-elles de l’émission comme d’un instrument de crédit en faveur des petits propriétaires; elles ne craignirent pas, contrairement à toutes les règles admises, de gager leur émission sur des prêts hypothécaires; elles furent avant tout banques de crédit agricole, établissements de crédit foncier.

Certaines sont, en même temps que banques démission, caisses d’épargne, monts de piété et banques populaires.

Et pour les autres, les banques réellement d’émission, Genève et Bâle par exemple, ce sont des banques de dépôt bien plus que d’émission.  C’est dans les dépôts, et dans les obligations à échéances plus ou moins éloignées émises par elles, qu’elles trouvent leurs ressources principales, et la circulation de leurs billets ne vient y ajouter qu’un appoint comparativement faible.

Telle est, sous un régime aussi peu restrictif que possible, on en conviendra tout au moins pour la majorité d’entre elles, la situation des banques suisses.

C’est la pluralité des banques; c’est la faculté pour elles de se livrer à telles opérations qui leur plaisent, de travailler sans entraves et comme bon leur semble; c’est la concurrence qui peut librement s’exercer.

 

CHAPITRE SECOND

LOUANGES  DÉCERNÉES  PAR  LES  INFLATIONISTES  AUX  BANQUES  SUISSES  D’AVANT  1881

 

Jusqu’en 1881, le régime d’émission de la Suisse ne comporte aucune ingérence de la part de l’État, de la part de l’État fédéral tout au moins.  La Confédération se désintéresse de la monnaie fiduciaire; plusieurs parmi les États cantonaux agissent de même, et laissent aux particuliers toute latitude pour émettre le billet de banque, comme ils leur laissent toute latitude pour l’accepter ou non.  Les arguments théoriques ne manquent pas aux inflationistes (c’est le nom sous lequel on désigne les partisans de la liberté d’émission) pour défendre ce système; et si leurs arguments étaient aussi bons que nombreux, ils auraient à coup sûr cause gagnée.  Mais quelle que soit l’ardeur avec laquelle ils aient défendu leurs idées, ils ne sont arrivés à persuader, outre la Suisse, qu’un très petit nombre d’États, pour ne pas dire aucun.  Il faut aller jusqu’en Chine ou en Australasie, paraît-il, pour rencontrer un pays où l’État ne s’immisce en rien dans le fonctionnement de ses banques d’émission.

Les États-Unis d’Amérique aussi ont expérimenté en cette matière le laissez-faire; mais les désordres produits les ont vite fait revenir de cette fausse application de la liberté.

Nous allions oublier les banques de l’Écosse.  L’Écosse, jadis distincte de l’Angleterre, était, un pays de pauvre agriculture, sans grand commerce; elle possédait 14 petites banques, chiffre énorme pour le pays, pauvre et petit.  On négligea de faire une loi sur l’émission; les banques existantes lancèrent quelques billets, qui circulèrent.

Cela suffit à faire l’admiration des individualistes.

Les résultats obtenus par ce système sont admirables, écrit M. Courcelle-Seneuil.  «En répandant leurs branches sur toute la surface du pays, les banques écossaises y ont jeté un merveilleux réseau d’agents de la circulation.  Par là elles ont étendu leur influence, réparti leurs bienfaits, et créé à l’usage du commerce des moyens de communications faciles et sûrs qui en ont activé les transactions» [2]; loin, ceci sans le secours de l’État, sans y être forcées par l’autorité; l’initiative individuelle a suffi.

Il faut ramener les choses à de plus justes proportions.

Si, en Écosse, on put se passer du secours de l’État, si l’initiative privée peut suffire, et si la liberté fut sans dangers, c’est que le publie n’avait pas à faire la distinction entre les bons et les mauvais billets; il pouvait tous les recevoir de confiance, pour l’excellente raison qu’ils étaient tous bons.

Situation privilégiée, mais exceptionnelle malheureusement !  Les Banques de l’Écosse en effet étaient sociétés par actions; mais en l’absence d’une loi spéciale, chaque actionnaire était sans limite, personnellement responsable de tous les engagements de la banque.  Il y a quelque 60 ans, l’une d’elles ne put satisfaire à sa signature; un créancier la fit mettre en faillite, et prit à partie l’un quelconque des actionnaires; c’était une des grosses banques de Londres, qui suivit aussitôt la première dans sa chute.

Si donc le système de la liberté a pu fonctionner en ce pays, c’est grâce à la solidarité de tous les actionnaires, parmi lesquels le public est toujours sûr de trouver un solvable.

On ne peut songer à répandre un pareil système, car partout les banques sont fondées sur des sociétés de capitaux, non de personnes.

Reste donc la Suisse, seule à peu près à cette époque (nous sommes dans les années antérieures à 1881), où nous puissions trouver des applications du régime de liberté.  Ce n’est pas, nous l’avons vu, que la Confédération elle-même ait été séduite par les arguments inflationnistes; elle a dû laisser faire les cantons, qui, en assez grand nombre, ont cru aux bienfaits de la concurrence.  Mais aussi combien ont-ils eu à se louer de cette sage résolution !  Grâce à la liberté, quels admirables résultats la Suisse n’a-t-elle pas obtenus !  Ce sont des individualistes qui parlent; ils sont émerveillés de ces applications du régime qui leur est cher.

Voici, par exemple, M. Dameth, professeur d’économie politique à l’Université de Genève, l’un des plus distingués représentants de l’école classique en Suisse, l’un des plus ardents champions des idées de libre-concurrence et d’abstention de l’État.  Il se félicite du régime existant dans son pays, et décerne les plus grands éloges à toutes les banques suisses.

«Dans le domaine économique, écrit-il au Journal des Économistes, la Suisse ne le cède point à l’Angleterre pour montrer ce que peuvent l’initiative personnelle et l’esprit d’association, afin de compenser avantageusement l’intervention gouvernementale en mille points où l’on ne croit guère, partout ailleurs, pouvoir s’en passer.»  Par le développement de ses institutions de crédit, la Suisse prouve aux partisans du monopole combien plus facilement on peut vivre et prospérer en dehors de la protection de l’État.

L’initiative et l’esprit d’association des Suisses ont tout fait, et ont suffi.  «Nulle part, il n’existe un système de banques donnant de meilleurs résultats, et possédant des conditions de sécurité plus complètes.»  Et les éloges continuent, et toute l’appréciation de M. Dameth n’est qu’un long dithyrambe.

Les institutions de crédit suisses forment un ensemble imposant par le nombre (ce dont nous ne doutons pas, puisque c’est là ce que nous critiquons) – par la variété des attributions (regrettable et dangereuse confusion à notre avis) – par l’ampleur des ressources (ce que nous aurons à vérifier) – et par l’énergie d’un développement spontané et soutenu (si l’on veut, mais que nous aurions désiré aussi rapide qu’ailleurs).

Les banques suisses, ajoutent encore leurs admirateurs, sont à l’abri des aventures financières et politiques; elles ne peuvent devenir ni instruments de spéculations de Bourse, ni fabriques de papier-monnaie.  Leur indépendance leur permet d’éviter ces louches rapports, ces marchandages éhontés, dont les banques d’État ont trop souvent donné l’exemple.

Loin de concentrer le crédit commercial d’une façon despotique et étouffante comme le fait la banque unique, elles dotent les différentes parties du pays d’institutions sachant parfaitement tenir compte des intérêts et des besoins particuliers de chaque localité.  Elles étendent facilement leur action : elles attirent aisément les fonds, parce qu’elles sont connues là où elles opèrent.  Le crédit arrive ainsi à se répandre et à se vulgariser bien plus promptement qu’avec une banque nationale unique.

Grâce à la liberté, continue M. Dameth, c’est donc l’abondance du crédit, c’est son extrême facilité, c’est réellement sa «démocratisation», avantage appréciable en une république.  On en arrive presque «au crédit moral», et les résultat sont tels qu’ils rendent inutile l’organisation de banques populaires.  Et M. Dameth applaudit, sans même se demander si c’est bien là le rôle d’une banque d’émission.

La concurrence a pour heureux effet encore d’abaisser le taux de l’escompte, et de rendre par conséquent, l’argent très facile dans le pays, et son loyer très peu élevé.  Ce taux enfin conserve une régularité notable, à égale distance de la hausse et de la baisse excessives que l’on voit en Angleterre et en France.

La situation des banques suisses, en un mot, est excellente; ces banques se tiennent constamment à hauteur des modifications et des progrès des affaires, «parce que les principes sur lesquels elles reposent sont simples, justes, conformes à la nature des choses, et qu’elles n’ont été entravées dans leur développement normal par aucune intervention exceptionnelle de la loi.»

Leur situation est bien supérieure par exemple à celle de la Banque de France, souvent citée comme modèle.

Tous les chiffres, ceux du mouvement d’affaires, de la circulation, de l’encaisse sont, proportionnellement à la population, plus élevés en Suisse qu’en France.  Et, plus on laisse de liberté, plus le succès est grand, plus la solidité est assurée, plus les résultats sont brillants.  À Genève, où la liberté est absolue, la perfection est pour ainsi dire atteinte.

Et si l’on en vient à demander une reforme, ajoute M. Dameth, si la Suisse se laisse séduire par le «mirage» d’une grande banque centrale étendant partout avec majesté et quiétude son lucratif empire, et d’une circulation uniforme rapprochant aussi complètement que possible le billet de la monnaie, il ne faudrait pas croire que les imperfections ou les défauts imaginaires et prétextés des banques soient la cause de ce mouvement, dû en vérité «au souffle de réglementation et d’unitarisme qui court sur le monde», et auquel la Suisse n’a pas la sagesse de résister.

Et l’admiration de M. Courcelle-Seneuil, mieux placé pourtant et dans le temps et dans l’espace, ne le cède en rien à celle de M. Dameth.  Écrivant en 1896, il regrette pour la Suisse la brillante situation d’avant 1881.

Il est vrai qu’il parle surtout du point de vue commercial, et s’il consentait à reconnaître un autre rôle aux banques d’émission, nous serions presque d’accord avec lui.

Les banques suisses, dit-il, ont de longues années d’un fonctionnement irréprochable; elles n’ont jamais fait perdre un centime à leurs porteurs de billets, ni à leurs autres créanciers.

Leurs progrès et leurs brillants résultats ne sont pas douteux.  Au régime libéral, la Suisse doit l’essor des affaires et du crédit.  Genève seule a une circulation de 12 à 15 millions pour moins de 100.000 habitants.

Pourquoi dès lors réclamer le monopole ou la réglementation ?

Aucune des banques n’a jeté le trouble dans les affaires du pays.  Aucune n’a jamais abusé des émissions, qui ont même, pendant longtemps, été égales ou inférieures à l’encaisse.  Les critiques devraient viser bien plutôt la timidité de ces établissements.

À la fin de 1869, les 19 banques existantes ont si peu inondé le pays de billets, qu’on se plaint de la médiocrité de la circulation fiduciaire.

Nous ne prétendons pas autre chose; c’est là précisément l’un des motifs qui nous fait regarder le système suisse comme imparfait.

Enfin, ajoute-t-on, la sécurité pour le public est manifeste puisque le passif est couvert et au-delà par l’actif.  En 1869, par exemple, les banques doivent par comptes-courants et billets 60 millions dont répond un capital de plus de 73 millions, sans parler d’une encaisse de 19 millions et d’un portefeuille de 71 millions.

La prospérité de ces établissements est du reste attestée par le chiffre des bénéfices, qui atteint 7 %, 8 % et même plus, du capital versé, et par l’accroissement du fonds de réserve, sagement alimenté chaque année.

N’est-ce pas là de la saine et robuste vitalité ?  Et nous ne sommes encore qu’au début !  Tels sont les fruits et les bienfaits de la concurrence, de l’abstention de l’État !

 

CHAPITRE  TROISIÈME [3]

APPRÉCIATION  RÉELLE  DES  RÉSULTATS  OBTENUS

DANGERS  ET  INCONVÉNIENTS  DE  L’ABSTENTION  DE  L’ÉTAT

 

Les appréciations que nous venons de reproduire sont malheureusement d’un optimisme fort exagéré; elles répondent peut-être à l’idéal que la théorie classique se fait des résultats de la liberté d’émission, mais non à la réalité des faits.

En face de ces louanges excessives, nous allons mettre un tableau moins souriant, mais plus conforme à la vérité, croyons-nous, et apprécier un peu plus sévèrement le régime des banques suisses d’avant 1881, parfois d’ailleurs en nous servant de quelques aveux échappés même à leurs admirateurs.

Tout d’abord reconnaissons la prospérité de ces banques, les brillants bénéfices qu’elles distribuent à leurs actionnaires; elles sont sans aucun doute des maisons de commerce de premier ordre, des signatures de première valeur.

Commercialement parlant, c’est parfait.  Mais le point de vue commercial n’est pas le seul; et une banque d’émission a un autre rôle à jouer et d’autres devoirs à remplir, que d’augmenter le chiffre de ses affaires, et d’accumuler les bénéfices.

Son premier devoir est de doter le pays d’une monnaie fiduciaire sûre et solide, acceptée de tous, inspirant une confiance absolue.  Cette importante fonction, les banques suisses la remplissent mal : à ce point de vue, nous les trouverons constamment en défaut, et si la liberté d’émission a pu leur être avantageuse à elles et à leurs actionnaires, cette liberté a été préjudiciable au public.

M. Dameth lui-même, au milieu de ses louanges, intercale que le manque d’éducation du pays était seul cause de l’insuccès de beaucoup de banques; il prononce le mot «insuccès».

Et M. Courcelle-Seneuil, après avoir constaté le fonctionnement irréprochable, reconnaît que «pourtant la Suisse n’a pas un système national de banques, intimement lié aux affaires du pays.»

La forme du gouvernement explique la formation des banques suisses.  L’existence d’une Confédération de petits États favorisait la création de multiples banques, mais celles-ci, petites, n’arrivent qu’à un petit résultat, et font naître une foule d’inconvénients qui n’échappent à personne.  Les partisans de ce régime eux-mêmes reconnaissent les multiples défauts, appelés d’ailleurs à disparaître, ajoutent-ils; malgré les imperfections, les progrès seront nombreux.

Heureux optimisme, qu’ils nous excuseront de ne pas partager !

Les défauts disparaîtront, nous aimons à le croire; les progrès seront nombreux; mais ce ne sera pas spontanément; rien n’autorise à le penser.  Les défauts tiennent à l’essence même du système qui admet la liberté et la multiplicité des banques, et ils ne disparaîtront que par une réforme radicale et la suppression de ce nuisible système.

Quoi qu’en dise M. Dameth, l’état des banques suisses est rempli d’imperfections; le Conseil Fédéral de son pays l’a publié à plusieurs reprises dans ses messages à l’Assemblée Fédérale.

Le message du 9 juin 1880, par exemple, signale comme principaux inconvénients : la diversité du caractère et des opérations des banques; l’insuffisance de la faculté de circulation des billets dans le pays; la multiplicité des types et la facilité de faire circuler de faux billets qui en est la conséquence; le manque d’un contrôle de la part de la Confédération; l’absence de toute limitation légale, et par suite la faculté en partie illimitée et dépassant les besoins d’émettre des billets; enfin l’insuffisance et l’insécurité de la couverture en espèces.

Depuis longtemps, on est convaincu, dit un autre message, que «la circulation des billets de banque en Suisse entre des institutions indépendantes, telles qu’elles s’étaient établies sous les divers régimes des législations cantonales, tantôt réglementaires, tantôt laissant une liberté entière, est absolument défectueuse en tout cas au point de vue de la qualité.»

La liberté absolue laissée à plusieurs banques est nuisible à une bonne et saine circulation, comme est nuisible la dépendance de certaines autres vis-à-vis des autorités cantonales, toujours prêtes à exiger de leur banque des services nombreux.

Le capital varie avec chaque établissement, et s’il est énorme pour certains, il est trop faible pour nombre d’autres.

Les billets, malgré qu’ils ne soient pas toujours bien couverts, ne sont pas en proportion du crédit des banques chargées de les émettre, ni surtout en proportion des besoins du pays.  Partout l’émission est fort restreinte; en 1865, par exemple, la totalité des billets émis ne dépasse pas le chiffre très modeste de 16 millions, pour une population de plus de 2 millions et demi d’habitants.  C’est une moyenne de 6 francs par tête, alors que cette moyenne s’élève en France, sous le régime de l’unité, à plus de 24 francs, c’est-à-dire à plus du quadruple.

La circulation est faible, pour ne pas dire insignifiante; elle est inférieure au capital, et pour certaines banques ne dépasse pas l’encaisse; les statuts autorisent pourtant le plus souvent une émission du triple de l’encaisse.

En 1870, une crise assez violente vint prouver la faiblesse du système du crédit helvétique, c’est-à-dire l’insuffisance d’une monnaie fiduciaire, capable en cas de besoin de remplacer la monnaie métallique.

Le cours forcé déclaré pendant la guerre franco-allemande eut pour conséquence de fermer les caisses de la Banque de France, d’où la Suisse tirait à peu près tout son numéraire; l’or, accaparé par la France pour le paiement de son indemnité, disparut presque complètement de la circulation.  On souffrit alors en Suisse d’une véritable pénurie de monnaie, à laquelle les banques furent incapables de remédier; leurs billets étaient trop peu nombreux pour suppléer au numéraire absent.  Les instruments de paiement devinrent si rares, le danger fut tel que le gouvernement fédéral dut tarifer, et admettre dans la circulation certaines monnaies étrangères.

M. Dameth n’est pas long à trouver la cause de ces peu brillants résultats; par une curieuse interversion de principe, il la découvre dans le peu de goût du public pour les billets, et non, dit-il, dans la timidité ou l’impuissance des banques; comme s’il n’appartenait pas aux banques de faire apprécier leurs billets par le public, public tout disposé d’ailleurs à préférer au lourd et encombrant métal, une monnaie commode et facilement transportable, à condition toutefois qu’elle soit sûre et qu’elle possède réellement les qualités de monnaie.

Il est certain que la circulation fiduciaire suisse n’est pas ce qu’elle devrait être : mais la cause réelle de la défaveur où l’on tient le billet en ce pays, c’est la multiplicité des banques existantes, dont la plupart sont peu connues.

Un autre grave inconvénient consiste dans l’émission de très petites coupures, que pratiquent plusieurs banques.  Grâce à la liberté, certaines fabriquent des billets de 20, 10 et même 5 francs.  Ces coupures se substituent au numéraire dans les petites transactions, ce qui ne peut que nuire à une bonne circulation, le billet étant destiné à éviter le maniement de grosses masses de métal.  Le billet se recommande par ses avantages pour le règlement des grosses opérations : mille francs sont plus faciles à payer en un billet qu’en espèces.  Mais pour les petites coupures, il n’en est pas ainsi; les billets de 5 ou 10 francs ne sont justifiés par aucun besoin; ils n’offrent aucun avantage sur les pièces de monnaie correspondantes.  Ces petits billets, loin de faciliter les affaires, ne sont qu’un embarras, et provoquent de nombreuses plaintes de la part du commerce qui en est inondé; ils ont motivé en partie le peu de popularité que le billet de banque a rencontrée en Suisse.

Les banques ont beau répartir de superbes dividendes à leurs actionnaires, elles ne rendent pas les services que le commerce du pays serait en droit d’attendre.  Les conditions de négociation des lettres de change fournies sur les diverses places de banque sont multiples comme les banques, et il n’existe pas de tarif uniforme, comme en France par exemple, pour les villes où la Banque a une succursale.  La dissémination de l’émission, conséquence forcée du régime de liberté, amène nécessairement l’instabilité et l’inégalité du taux de l’escompte.  Le mécanisme même est défectueux; les banques, nous l’avons vu, cumulent les attributions les plus variées.  Ne trouvant pas dans l’escompte un aliment suffisant à leur activité, la plupart se lancent en des opérations lointaines, crédit agricole, crédit foncier, etc…, nuisibles à la bonne marche d’une banque d’émission.  Nombre d’établissements, sortant entièrement du domaine propre de la banque de circulation, ne voient guère dans l’émission qu’un moyen de battre monnaie, afin de se créer quelques ressources supplémentaires pour leurs divers besoins, et ainsi la variété d’emploi donnée aux espèces recueillies laisse bien peu de liberté d’action pour l’escompte, opération essentielle, la seule présentant une vraie sécurité pour les banques de circulation.  Les dangers économiques d’un système d’émission basé ainsi sur des valeurs difficilement réalisables sont évidents; et s’ils ne se sont pas fait sentir davantage, s’ils n’ont pas amené de crises plus fréquentes, c’est qu’ils furent écartés par le peu d’extension de la circulation fiduciaire.  Mais l’émission ainsi pratiquée est vicieuse, et contraire aux principes élémentaires de la banque.  Malheureusement, en l’absence d’une réglementation légale, il n’y a pas moyen de prévenir ces abus.

Il en résulte que la confiance générale que l’on accorde ailleurs aux billets d’une banque unique, disposant sur un capital suffisant, dont la solidité n’est l’objet d’aucun doute ou examen, ayant un cercle d’opérations restreint et détermine, faisant ses affaires au grand jour, sous le contrôle de l’opinion publique, souvent sous le contrôle plus effectif de l’État, publiant régulièrement son bilan, cette confiance ne peut être accordée aux multiples petites banques que nous étudions.

Elles sont prospères, sans doute, irréprochables, présentant toutes garanties aux yeux de ceux qui les connaissent; mais elles sont libres, ce qui suffit à empêcher la confiance générale.  Chacune fait ses affaires comme elle l’entend, ne doit aucun compte au public ou à l’État, cumule peut-être les fonctions de banque d’émission avec celles d’un établissement de crédit à long terme ou de spéculation.  Elles cherchent à «faire des affaires», ce dont on ne saurait leur faire un blâme, puisqu’elles sont libres, mais peuvent compromettre par des crédits mal assurés ou par des opérations hasardeuses la garantie des billets émis.

Mais le plus grave inconvénient, celui qui est en premier lieu un obstacle à une vaste circulation des billets, consiste dans l’existence purement locale des banques, et dans leur isolement mutuel.

Toutes ces petites institutions sont restreintes quant à leur sphère d’action et à leurs ressources aux circonscriptions cantonales; leurs opérations sont circonscrites aux limites mêmes des cantons où elles sont établies.

La circulation subit le même sort et ne saurait être intercantonale.  Le billet ne sert d’instrument de paiement que dans la circonscription où il a été émis, il ne circule que dans le rayon où la banque est établie, et ne sort guère des contrées environnantes.

Le remboursement du reste n’est obligatoire que pour la banque émettrice.  Chaque banque est responsable de ses billets; elle ne connaît pas les autres; aussi le billet n’est-il pas un élément de circulation de canton à canton, et il ne peut servir à faire passer des valeurs d’un canton à un autre.

Pour un paiement à effectuer dans un canton voisin, il faut procéder par voie de change, comme on fait vis-à-vis des pays étrangers et négocier à perte; cette perte de change, si minime qu’elle soit, suffirait à elle seule à entraver la circulation, et à ôter au billet le caractère d’instrument général pour tout le pays.  Même avec perte de change, on ne trouve pas toujours à se faire rembourser.  M. Wolowski nous rapporte qu’il s’est trouvé un jour forcé de rester dans une station de chemin de fer, parce qu’il avait le malheur de posséder, au lieu de billets admis dans la localité, des billets d’une banque du voisinage.

Avec ce système, le pays est donc divisé en autant de sections, chacune avec sa propre monnaie fiduciaire, qui ne circule que dans une circonscription limitée, mais qui ne peut plus servir dès qu’il s’agit de transactions avec une autre partie du pays.

Il est tout au moins remarquable de mentionner ici, qu’à l’époque même où elle laisse s’implanter chez elle ce désastreux régime, la Suisse est l’une des principales signataires de cette convention, qui, procurant aux monnaies frappées par plusieurs pays la libre circulation dans un vaste rayon, facilite ainsi les échanges avec les nations étrangères.  Au même moment donc où elle reconnaît les bienfaits d’une vaste circulation, où elle cherche à supprimer toutes entraves à ses frontières, la Suisse laisse s’élever chez elle comme de nouvelles barrières entre les différentes parties du pays, laisse naître comme de nouvelles frontières, plus nombreuses et plus rigides encore que les premières, en permettant une pluralité de types de monnaie fiduciaire, dont chacun n’a cours que dans un rayon limité, et cesse de servir de monnaie dès qu’il franchit les limites de telle circonscription.

Ainsi, l’existence purement locale des banques, leur isolement mutuel, et la diversité des monnaies qui en résulte, créent des difficultés presque insurmontables à une circulation extérieure au canton, ce qui suffit à diminuer la circulation intérieure elle-même, parce que le public apprécie peu un billet qui ne peut s’employer que pour les affaires purement locales.  Le système suisse est donc défectueux aussi bien au point de vue cantonal, qu’au point de vue intercantonal.

D’ailleurs, en maints endroits, la circulation est encore bien davantage restreinte, et ne s’applique même pas au canton entier; le billet reste exclusivement dans la petite ville, capitale du canton où il est né; car, parmi les campagnes environnantes, il n’a pu parvenir à se concilier la confiance nécessaire pour prendre dans les transactions la place des espèces métalliques.

Il n’est donc employé, en réalité, que par ceux, peu nombreux, qui connaissent spécialement la situation financière de la banque qui l’a émis, et, il n’est pas dans la circulation publique du pays.

Quant aux transactions avec l’étranger, il est inutile d’espérer pour elles le moindre emploi de pareils billets.  Comment l’étranger pourrait-il avoir confiance ?  Pourquoi consentirait-il à accepter un instrument d’un usage aussi restreint ?  Et, d’ailleurs, peut-il, en recevant ce qui devrait être une monnaie, s’imposer la gêne de recourir à des demandes de renseignements sur la solvabilité des multiples et petits établissements émetteurs ?

La prospérité des banques ne saurait remplacer une réglementation officielle.  Quels que soient les bienfaits de la concurrence, une réglementation est nécessaire; elle a pour but d’éviter au public un contrôle très difficile.  Le billet est en effet destiné, il ne faut pas l’oublier, à avoir une circulation la plus étendue possible, à remplacer la monnaie, et non pas, comme les autres effets de commerce, à circuler dans un cercle restreint de gens «dans les affaires», et se connaissant entre eux, ou tout au moins ayant toutes facilités de contrôle et de renseignements.

Le billet sans doute n’est qu’une promesse de payer, un morceau de payer; il circule en vertu du crédit des personnes qui l’ont émis.  Or le crédit des multiples banques suisses, si solide soit-il, ne peut pas être connu de tous : partant, l’emploi de leurs billets est peu répandu.

En général du reste, ce n’est pas avec la pluralité et la liberté des banques que la circulation fiduciaire est la plus active.  Loin d’en favoriser l’extension, ce régime tend plutôt à la restreindre, parce qu’il entraîne une diversité préjudiciable, et qu’il ébranle la confiance.  Et, si la circulation a pris chez nous l’essor que l’on connaît, cet essor se produisit surtout après la suppression des banques départementales.

On doit, dit la théorie classique, laisser chaque particulier libre d’émettre, s’il le veut, et s’il le peut.  Les banques suisses l’ont peut-être voulu, mais elles ne l’ont pas pu : elles n’ont pas réussi à faire admettre leurs billets dans la circulation générale du pays.  Leurs régimes étaient trop différents.  Les billets, n’étant pas couverts d’une façon uniforme, n’avaient pas tous la même solidité : pour éviter des recherches longues et malaisées, pour éviter d’avoir à choisir entre billets bien et mal couverts, le public préféra s’abstenir et dédaigna tous les billets en bloc.

Si le billet de banque a été presque partout préféré comme moyen de paiement aux autres titres de crédit, chèques, lettres de change, etc., c’est que, presque partout, il présente des caractères spéciaux qui le rendent particulièrement apte à circuler.

La facilite de circulation d’un titre, en effet, dépend de la facilité de sa transmission, de la facilité et de la certitude de son remboursement, enfin du nombre ou de la puissance de crédit des signataires.  Or les multiples et petites banques suisses ont été incapables de donner à leurs billets ces caractères, ces qualités essentielles, nécessaires à la facilité de la circulation.

Il faut se souvenir d’ailleurs du fait qui a donné naissance à l’émission, et qui lui donne sa principale utilité.  La banque d’émission a surtout pour rôle d’offrir aux porteurs de lettres de change le moyen de transformer immédiatement ces lettres en monnaie de banque, laquelle doit valoir la monnaie de métal, grâce au crédit de la banque; elle permet ainsi de monnayer de suite des créances à terme.

Les lettres de change pourraient à la rigueur servir d’instruments de paiement, mais seulement entre gens se connaissant.  La banque d’émission prend ces lettres, les met dans son portefeuille, et les remplace par un autre papier, signé d’elle.  Sous cette forme nouvelle, la lettre de change pourra circuler plus facilement.  Ainsi, à la masse flottante de tous les papiers de commerce, la banque d’émission substitue le titre uniforme, au porteur et à vue, qu’est le billet; elle «substitue à un effet à circulation limitée, un effet à circulation générale.»

Le billet apparaît donc comme une simple transformation de la lettre de change, mais il a pour but de remplacer par une signature unique, connue et sûre, les multiples signatures des effets de commerce admis à l’escompte chez le banquier émetteur.

Tout ceci est conforme à la théorie classique, et a été longuement expliqué par elle.  Mais, si les individualistes admettent cette utilité du billet de banque, il est assez illogique de leur part de vouloir la liberté et la multiplicité des banques.  Proudhom, apercevant bien ce rôle de la banque d’émission, la définît «une institution ayant pour but de donner cours authentique aux effets de commerce souscrits par les particuliers.»  Or, on ne saurait accorder aux particuliers eux-mêmes le pouvoir de donner cours authentique.  Ce but ne peut être atteint que par l’intervention de l’autorité.  Si l’on veut remplacer les lettres de change par un papier à circulation plus facile et plus générale, il est tout au moins maladroit de laisser signer ce nouveau papier par n’importe qui, parce qu’alors le billet, à signature quelconque, ne sera pas accepté par tout le monde, et ne remplira pas son rôle.  Autant laisser subsister les primitives lettres de change !  Si l’avantage du billet, c’est de circuler et d’être accepté partout, cet avantage, il n’y a qu’un établissement central avant un capital considérable, et non de multiples et petites banques, peu influentes et peu connues, qui puisse l’assurer.  Le billet de ces petites banques au contraire, le billet suisse en particulier, est condamné à n’être qu’un papier de commerce, analogue à tous les autres, dépourvu d’un pouvoir de circulation plus considérable.

Si donc le billet suisse n’a pas su conquérir la confiance nécessaire à une vaste et libre circulation, il faut s’en prendre, non au public et à son peu de goût pour la monnaie fiduciaire, comme on voulait le prétendre, mais aux multiples et petites banques, qui n’ont pas su, ou plutôt qui n’ont pas pu assurer à ce billet les caractères et les qualités indispensables pour qu’il soit couramment employé.  Le public a raison de peu goûter le billet qui lui est offert, billet à circulation très réduite, billet remboursable seulement à tel guichet déterminé, billet enfin à couverture variable, et librement assurée par le banquier émetteur; il a raison, ayant le droit de choisir, de préférer à un tel billet, la certitude du sonnant.

Les banques suisses sont des maisons de commerce, dont la renommée ne s’étend pas au-delà de limites très étroites, et dont la solvabilité, si grande soit-elle, n’est pas proclamée et garantie à la face de tous par l’autorité publique.  Quelle que soit leur prudence, elles participent à tous les aléas du commerce, ce qui est essentiellement contraire à la nature du billet; elles peuvent sombrer, et cette seule éventualité suffit à enlever la confiance.

Un billet émis par de pareilles banques ne peut circuler comme monnaie.

M. Dameth reconnaît tous les inconvénients de l’existence trop locale, et de la trop minime influence des banques suisses.  Il cherche un remède dans une fédération de ces banques, une sorte de syndicat, qui faciliterait aux billets de chacune la circulation sur tout le territoire suisse, et qui suffirait, pense-t-il, à amener l’émission à un niveau plus élevé et mieux en rapport avec la puissance des institutions et les nécessités du crédit.

Les besoins commerciaux invitent les banques à s’entendre et à se concerter.  Qu’elles créent des succursales dans les divers cantons, qu’elles fassent entre elles des conventions, assurant à leurs billets l’acceptation en paiement réciproque !  Le jour où elles s’entendront ainsi pour accepter les billets les unes des autres, la circulation pourra aisément s’élever au chiffre nécessaire.

Sans doute, de telles ententes ne pourraient que favoriser la circulation; mais il nous semble qu’un pays ne doit pas être à la merci de la bonne volonté des banques, qui, grâce au régime de liberté, s’entendent ou ne s’entendent pas, à leur gré.  Cette entente, puisqu’elle est nécessaire, pourquoi ne pas l’exiger, ou pourquoi ne pas chercher le résultat désirable dans un autre procédé ?  C’est un motif suffisant d’intervention de la loi, puisqu’il s’agit du bien général !

Et puis, voici un exemple de ces ententes, appelées à rendre tant de services à la cause du public.

En 1876, un assez grand nombre de banques signent un concordat, et s’engagent à accepter réciproquement en paiement leurs billets.  C’est parfait !

Malheureusement, grâce à l’initiative individuelle si féconde, on ajoute que cette acceptation aura lieu seulement si «la banque estime que ses moyens disponibles le lui permettent».

Bien mieux, il suffit de l’article 4 pour renverser tout ce superbe édifice, et rendre presque inutile la convention.  Les engagements que l’on vient de conclure «ne lient les banques concordataires qu’entre elles, sans que les tiers puissent s’en prévaloir vis-à-vis d’elles».

Belle garantie pour les tiers, pour les porteurs de billets entre autres !  Si c’est là tout ce qu’a pu produire le régime de libre-concurrence, il nous semble que l’intervention de l’État se trouve suffisamment justifiée.

Mais ce qui prouve bien que tous les inconvénients signalés tiennent à l’essence même du système, et que tous les efforts individuels pour les faire disparaître sont destinés à rester vains, c’est la tentative fort louable à laquelle il fut procédé dans le canton de Berne.  En 1863, à Berne, sous le patronage de quelques sommités financières françaises, on essaye en effet de créer une institution sur des bases plus larges, destinée dans la pensée des fondateurs à jouer le rôle d’institution centrale.  La Banque Fédérale de Berne, banque de crédit commercial et industriel, au capital de 60 millions, émit des billets qu’elle veut faire recevoir hors du canton d’origine.  Elle prend des mesures en conséquence, crée de nombreuses succursales à Genève, Zürich, Lausanne, Saint-Gall, etc., et s’entend avec d’autres établissements pour faciliter le remboursement au pair de ses billets par la plupart des banques de la Suisse, et même des principales places d’Europe.  Elle a même un comité à Paris.

M. Dameth applaudit vivement à cet essai, dû à l’initiative individuelle, et en attendit les plus brillants résultats.  Il se trompait; la Banque Fédérale de Berne en fut pour ses frais; elle eut à se soumettre à trop de législations différentes, et sa tentative si bien menée ne parvint pas à briser le cercle de fer de la circulation cantonale.

Cette banque, sur laquelle on fondait de si belles espérances, échoua complètement, en tant que banque de circulation au moins, et en vint même assez rapidement à cesser toute émission, pour se lancer et réussir d’ailleurs dans de multiples autres opérations.

La situation des banques suisses n’est donc pas aussi brillante qu’on voulait le prétendre.  Isolées les unes des autres, restreintes chacune à leur canton, petites et sans grande influence, ces banques n’exercent pas sur le pays l’influence bienfaisante qu’elles devraient.

La diversité des législations locales, la liberté presque illimitée dans certains cantons, le privilège dans tels autres, le refus des banques d’accepter réciproquement leurs billets engendrent une situation si compliquée, qu’un rapporteur à l’Assemblée Fédérale va jusqu’à la qualifier de «chaos».

Ce n’est donc pas l’exemple de la Suisse qui permettra d’attribuer à l’abstention de l’État des effets miraculeux; notre petite voisine n’a guère eu à se louer de ce régime.

Et ici, avant de terminer, pour bien prouver que nous sommes loin d’être seuls à penser ainsi, nous croyons devoir invoquer le témoignage de gens ou de conseils, dont on ne pourra nier la compétence, et qui, de plus, étaient admirablement placés pour juger en toute connaissance de cause.  Il s’agit des économistes, des banquiers, des chambres de commerce suisses qui donnèrent leur appréciation lors de la fameuse «Enquête sur les principes et les faits généraux qui régissent la circulation monétaire et fiduciaire», à laquelle notre Conseil supérieur du Commerce fut chargé de procéder en 1865, enquête bien approfondie, bien complète et un peu trop oubliée de nos jours.

«Les banques Suisses, déclara M. Wolowski, prouvent que la concurrence appliquée à la création de billets faisant office de monnaie en réduit l’application.  Elles déposent donc en faveur du principe de l’unité.»

Mais écoutons surtout les témoignages venus de Suisse.

M. A. Königswarter, banquier suisse, se rallie nettement à l’unité de banque et du billet de banque.  La Suisse, dit-il, a encore la multiplicité des types de billet de banque; mais son papier ne lui sert presque à rien, depuis surtout qu’elle a admis l’or français; et si ce papier ne fait pour ainsi dire pas office de monnaie fiduciaire, c’est une conséquence de la liberté qui restreint dans ce pays l’usage du billet de banque.  Il se populariserait en Suisse comme dans tous les pays ayant une seule nature de billets, s’il y avait une banque fédérale proprement dite; mais la banque qui s’intitule ainsi n’est véritablement qu’une banque d’escompte et de dépôt; autrement, les Suisses, qui sont au nombre des meilleurs négociants et des meilleurs banquiers, ne se priveraient pas de gaîté de cœur d’un moyen de crédit si puissant.

M. Burckhardt-Bischoff, membre de la Chambre de commerce de Bâle, et vice-président du conseil d’administration de la Banque commerciale de Bâle, pense exactement de même, et déclare que les circonstances dues à la liberté n’ont pas permis à la circulation des billets de prendre en Suisse les développements qu’elle a pris ailleurs.

Les principales chambres de commerce de la Suisse, celles de Berne, de Zürich, etc., ne sont guère tendres pour le régime qu’elles ont sous les yeux, et toutes expriment le désir de le voir bientôt disparaître.

La Chambre de commerce de Zürich, par exemple, se déclare pour l’unité du billet, qui seule favorise la circulation.  La Suisse, dit-elle, possède une vingtaine de banques d’émission, qui toutes jouissent jusqu’à présent d’un bon crédit; personne ne doute de leur solvabilité, on est persuadé que leurs billets seront payés à vue.  Néanmoins leur circulation totale est plus faible qu’ailleurs, pour une population qui fait un commerce excédant, toutes proportions gardées, celui de presque tous les autres pays.

Si la Suisse avait une seule banque d’émission, avec de nombreuses succursales, et présentant toutes les garanties désirables, la circulation serait beaucoup plus considérable.

La Chambre de commerce de St-Gall déplore aussi les désastreux effets de la pluralité.  Les petits établissements, tels qu’ils existent en Suisse, sont beaucoup plus dépendants, à son avis, de toutes sortes d’événements particuliers, et beaucoup moins en état de tenir tête à une crise, qu’une grande et forte banque.  Ils offrent moins de garantie de bonne direction; le public n’est pas à même de juger de la situation de chacun, de sorte qu’en général, il n’accorde sa confiance à aucun.

Une réforme semble donc urgente; la cause de l’unité a des partisans nombreux, la multiplicité entraîne trop de maux; la banque unique apparaît à beaucoup comme le seul remède.  Les pétitions en faveur de cette thèse sont nombreuses à l’Assemblée fédérale.

Partout, dans le pays, comme dans les Conseils, on envisage comme un progrès les limitations et les restrictions.

Et, fait assez caractéristique, à toutes les plaintes auxquelles elles ont donné naissance, les banques elles-mêmes viennent ajouter leurs propres récriminations, critiquant l’imposition des billets, dont certains cantons ont pris l’initiative, mais dont on exceptait soigneusement les banques cantonales.  Ainsi en 1879, deux banques de St-Gall, frappées d’un impôt auquel on ne soumettait pas la banque cantonale, adressèrent un recours en haut lieu.  Le Conseil fédéral puis l’Assemblée fédérale durent leur donner tort, en l’absence d’une loi sur l’émission.

Ce n’est donc pas, comme on l’a dit, le vent de folie centralisatrice, le souffle de socialisme d’État qui passe sur la Suisse, et qui lui fait désirer la disparition de toutes ses antiques libertés, pour les remplacer par la tutelle de l’État.

C’est jouer sur les mots; la Suisse peut rester en possession de toutes ses libertés, tout en réservant à l’État le rôle qu’il a à jouer, les fonctions qu’il doit remplir.

La Suisse a expérimenté le régime de liberté et de concurrence en fait d’émission.  Elle l’a vu fonctionner; elle en a senti toutes les imperfections, et n’en a pas obtenu les avantages qu’on lui avait fait espérer.

Elle veut en changer; rien d’étonnant à cela !  Les inconvénients aperçus suffisent à expliquer ce désir, sans qu’on fasse intervenir la contagion du socialisme d’État.

Ce ne sont pas certains économistes ou certains gouvernants, mais le public lui-même qui désire en finir avec un régime impuissant à répondre aux légitimes exigences du commerce, inapte à seconder ses efforts ou ses entreprises, incapable surtout de donner au pays la monnaie fiduciaire dont il a grand besoin.

 

DEUXIÈME  PARTIE

 

LES  BANQUES  D’ÉMISSION  SUISSES  DEPUIS  1881 – PLURALITÉ – RÉGLEMENTATION FÉDÉRALE

 

CHAPITRE PREMIER

L’ARTICLE  39  DE  LA  CONSTITUTION  DE  1874,  ET  LE  VOTE  DE  LA  LOI  FÉDÉRALE  DE  1881

 

Cédant au courant d’opinion qui s’était manifesté contre le système d’émission existant, l’Assemblée Fédérale confia en 1870 à deux de ses membres, Messieurs Feer-Herzog et Rühlmann, le soin de faire une enquête à ce sujet, et d’indiquer les mesures à prendre.

Les deux conseillers reconnurent les défectuosités du système en vigueur; mais déclarant que la pluralité était le seul régime compatible avec la décentralisation économique de la Suisse, ils firent un projet calqué sur le système adopte par les États-Unis d’Amérique, et gageant la circulation fiduciaire sur la dette même du pays.

Ce projet n’aboutit pas.  Mais le mouvement de centralisation politique et économique qui se dessinait en Suisse, et qui allait aboutir à une réforme générale et constitutionnelle, allait transformer du même coup le régime d’émission.

En 1874, en effet, une nouvelle Constitution remplace l’ancien texte de 1848.  Ce fut une réforme considérable; elle réalise la centralisation projetée depuis longtemps, resserre le lien fédéral, et fait passer dans les attributions du gouvernement central presque toutes les matières sur lesquelles statuaient souverainement jusqu’alors les gouvernements cantonaux.

Mais deux partis se trouvaient en présence; l’un, dans la Suisse allemande, était attaché à un programme général de centralisation; l’autre, qui comprenait les cantons de la Suisse romande, redoutait de voir entamer l’antique autonomie cantonale.

Ces deux partis étaient de forces à peu près égales, de sorte que la Constitution entière est faite de concessions réciproques, et presque tous les articles se ressentent de la discussion qui dut avoir lieu entre les deux systèmes.

L’ancien article 38 est reproduit presque textuellement; il s’agit en effet d’une matière sur laquelle il n’y eut jamais beaucoup de controverses.  «La Confédération exerce tous les droits compris dans la régale des monnaies.  Elle a seule le droit de battre monnaie.  Elle fixe le système monétaire.»

En 1848, c’était tout.  Rien n’était fixé au sujet de la monnaie fiduciaire, de sorte que les cantons étaient seuls compétents : nous avons vu ce qu’il en était résulté.  En 1874, on comble cette lacune, et l’article 39, à notre avis simple corollaire de l’article 38, décide que la Confédération «a le droit de décréter par voie législative des prescriptions générales sur l’émission et le remboursement des billets de banque.»

Et nous avons ici un exemple de ces concessions réciproques dont nous parlions.  Les adversaires de la réglementation obtiennent en effet que l’on complète l’article par un alinéa 2° ainsi conçu : «Elle (la Confédération) ne peut cependant créer aucun monopole pour l’émission des billets de banque, ni décréter l’acceptation obligatoire de ces billets», ceci pour mettre fin aux prétentions de certains, qui, déjà à cette époque, demandaient une grande banque fédérale et l’unité de circulation.

Ainsi la question de l’émission est désormais, en Suisse, chose constitutionnelle; ce fait se rencontre assez rarement ailleurs.  Mais il n’y a pas lieu de s’en étonner outre mesure, car il est naturel que dans une confédération d’États, la Constitution, consentie et acceptée par tous, s’occupe de tout régler, de tout prévoir avec une richesse et une minutie de détails inconnues ailleurs, de manière à faire le partage bien précis entre les attributions du pouvoir central, et celles réservées à la compétence des autorités locales.

La Constitution de 1874, une fois votée et approuvée par le peuple, le gouvernement se mit à l’œuvre.  Son travail était pour ainsi dire tout tracé par la Constitution même; il avait à préparer les lois d’exécution des principales dispositions constitutionnelles.  Aussi dans les années qui suivirent, quantité de matières devinrent l’objet de dispositions communes à toute la Confédération; la Suisse entre en quelque sorte dans une phase nouvelle.

L’article 39 fut l’un des premiers à appeler l’attention du pouvoir fédéral.  Une loi était indispensable au sujet de la monnaie fiduciaire, loi qu’exigeait l’article 39, et que désirait du reste le pays entier, qui, nous l’avons vu, était mécontent de la liberté laissée aux cantons et demandait instamment une réforme à ce sujet, une réglementation.

Le Conseil Fédéral [4] n’eut garde de faillir à cette tâche, d’autant plus que son propre sentiment était bien contraire au régime existant.  Quinze jours à peine après le vote de la Constitution, le 16 juin 1874, il soumettait à l’Assemblée Fédérale, par un message, un projet de loi sur l’émission et le remboursement des billets de banque.

Le Conseil Fédéral, dès cette époque, n’aurait pas été hostile à l’idée d’une banque centrale ou fédérale, dont l’Allemagne à ce moment même lui donnait l’exemple.  Mais l’alinéa 2° de l’article 39 n’était pas sans créer de bien grosses difficultés constitutionnelles à tout projet de ce genre; et puis, la Suisse n’avait pas une institution toute prête, comme la Banque de Prusse, à transformer.

Aussi le projet de 1874 se contente de restreindre la liberté de création des banques, tout en maintenant le principe de la pluralité.  Les établissements d’émission sont soumis à une autorisation préalable, mais non arbitraire; certaines conditions sont requises, mais si ces conditions sont réunies, l’autorisation ne peut être refusée.  Le nombre des banques n’est donc pas limité.

Le projet fixe un maximum d’émission, et, comme complément, un minimum d’encaisse.  Mais le maximum d’émission qu’il propose est double, et renferme presque une contradiction.  L’article 4, en effet, dit que l’ensemble des billets ne pourra pas dépasser, d’une part le double du capital versé, et d’autre part 50 francs par tête de la population totale.  La Suisse ayant à cette époque 2.600.000 habitants, c’est donc fixer à 130 millions le maximum d’émission; il s’ensuit qu’il est absolument inutile aux capitaux de dépasser la moitié de ce chiffre, c’est-à-dire 65 millions.

Au législateur, sans doute, à faire un choix entre ces deux limitations.

L’article 13 du projet oblige chaque banque à accepter en paiement les billets des autres banques, et l’article 14 à les rembourser en espèces, à moins que son encaisse ne le lui permette pas, auquel cas, elle a un délai de 3 jours, pour faire venir les espèces de la banque émettrice.

Pour remédier au manque de sécurité qu’entraîne la trop grande diversité des opérations des banques, on les oblige à se restreindre à l’escompte des effets de commerce.

Enfin le projet prend soin d’assurer l’uniformité du type de billets, grâce à un bureau central, établi aux frais des banques, et dans lequel le Conseil Fédéral sera représenté, ce qui réserve à l’État un droit de surveillance.

Le projet du Conseil Fédéral fut longuement discuté dans les Chambres.  Une commission du Conseil National, chargée de faire un rapport, conclut à une réglementation plus sévère et plus rigoureuse.  C’est avec quelques additions en ce sens, que fut votée la loi sur l’émission, le 18 septembre 1875.

Cette loi fut mal accueillie; les uns la trouvèrent trop libérale, les autres pas assez.  Ces derniers, défenseurs des principes de liberté et d’abstention de l’État, partisans de l’ancien régime qui allait ainsi disparaître, ne se tinrent pas pour battus.  Une campagne ardente fut menée dans toute la Suisse, des voix s’élevèrent dans la presse, les brochures furent répandues, les réunions succédèrent aux réunions, pour persuader au peuple que la loi nouvelle restreignait ou confisquait la liberté d’industrie, la liberté d’établissement et la liberté d’association, qui sont les attributs de la démocratie.

D’autre part, les banques cantonales, dont la principale, pour ne pas dire l’unique occupation, était le crédit hypothécaire, atteintes par la clause qui restreignait à l’escompte les opérations permises, se voyaient dans la nécessité de renoncer à l’émission; les cantons, où de telles banques existaient, se déclarèrent nettement contre la loi.

Enfin, les partisans du monopole de l’émission n’étaient pas davantage satisfaits d’un système, basé encore sur la pluralité.

Tout le monde était mécontent; aussi les 30.000 signatures, nécessaires pour que la loi fût soumise à la sanction du peuple [5], furent promptement réunies.

Le référendum eut lieu le 23 avril 1876, et la loi fut rejetée par 193.000 voix, contre 120.000.  Elle fut rejetée d’ailleurs, avoue M. Dameth, non parce qu’elle était trop tyrannique, ou qu’elle portait échec au principe de la banque libre, mais bien au contraire parce qu’on la trouvait beaucoup trop libérale.

Quelques années passèrent; l’article 39 restait lettre morte.  En 1880, en se servant de l’initiative populaire, on tenta d’aller plus loin, et de remplacer la loi trop lente à venir par un article constitutionnel qui trancherait la question, en remettant à la Confédération le droit, non plus seulement de légiférer sur l’émission, mais d’émettre elle-même les billets de banque.

Cette tentative de révision, sur laquelle nous aurons à revenir, échoua par la faute de ses auteurs, qui, maladroitement, englobèrent toute la question de la Constitution dans leur demande de révision.

L’article 39 demeurait donc; mais en même temps, le Conseil Fédéral, déclarant que le moindre retard était un préjudice pour le pays, prenait l’engagement de rédiger, dans un avenir très proche, une nouvelle réglementation.  Il tint sa promesse, et fit un projet, d’après lequel l’autorisation d’émettre des billets devait dépendre du pouvoir fédéral, et n’aurait de valeur que pour une année.  Chaque banque, pour avoir droit à une émission égale au montant de son capital, devait joindre à ce capital une réserve de 20 %.  Les billets devaient être réciproquement acceptés.

Ce projet sortit des mains du Conseil des États pas mal altéré, et encore plus rigoureux pour les banques; le Conseil des États écartait, il est vrai, tout germe de banque fédérale.  Mais, s’occupant de la couverture, il exigeait une encaisse de 40 % et, pour les 60 % restants, un dépôt de titres de fonds publics, sans tenir aucun compte du portefeuille commercial.  C’était sacrifier les banques d’escompte et de crédit commercial, c’est-à-dire les banques vraiment d’émission, aux banques mixtes, autrement dit banques à tout faire.

Ce projet souleva une très vive opposition : une commission du Conseil National rédigea un rapport qui, reprenant l’idée d’une banque fédérale et repoussant la couverture en fonds publics, fut une véritable déclaration de guerre entre les deux Conseils.

Pourtant, après que le Conseil National eût rejeté définitivement la banque fédérale, contraire du reste à l’article 39, les deux Chambres parvinrent à se mettre d’accord; et, sept ans après le vote de la Constitution, le projet du Conseil Fédéral, adressé aux Chambres avec un message le 9 juin 1880, devint, à la suite de ces laborieuses discussions et de ces nombreux remaniements, la «loi fédérale du 8 mars 1881 sur l’émission et le remboursement des billets de banque», qui réussit enfin à sortir victorieuse de l’épreuve du référendum, bien que sur beaucoup de points elle ne fût qu’un retour au projet rejeté de 1875.

C’est la loi fondamentale en la matière; malgré les vives attaques dont elle a été l’objet, elle est restée en vigueur jusqu’ici.  Elle est encore aujourd’hui, malgré son abrogation votée en principe, le seul texte légal qui régit les banques d’émission de la Suisse.

 

CHAPITRE  SECOND

DU  RÉGIME  INAUGURÉ  PAR  LA  LOI  DE  1881  ET  DROIT  COMPARÉ

SECTION I

UNITÉ  OU  PLURALITÉ – CONCURRENCE  OU  MONOPOLE ?

 

La loi de 1881, par son article 1, abolit l’ancienne liberté d’émission qui existait en Suisse; désormais la faculté émettrice n’appartient plus au premier particulier venu.  Mais la Constitution interdisait l’établissement de tout monopole public ou privé, de sorte que le régime nouveau, c’est toujours la pluralité, c’est la faculté pour chacun de s’établir banquier émetteur, c’est ce que l’on consent encore à appeler la concurrence, la liberté.

Liberté ! jusqu’à un certain point !  Fonde bien une banque qui veut, mais à la condition de se conformer à toutes les obligations et toutes les restrictions fixées par la loi, les mêmes pour tous, il est vrai.  La concurrence s’exerce entre un certain nombre d’établissements privés, mais investis et reconnus par l’autorité.

C’est peut-être encore suffisant pour dire libre-concurrence, mais c’est loin de la parfaite liberté laissée jadis dans certains cantons.

Le régime de liberté totale en effet a vécu; sa cause est à peu près perdue aujourd’hui et définitivement, condamnée.  Ses partisans, par suite de concessions multiples, en sont venus à admettre l’intervention de l’État, pourvu qu’on leur accorde un restant de liberté, et par exemple le principe de la pluralité; et ils défendent ce système avec autant d’acharnement que leur thèse primitive, sans se douter peut-être que nombre de leurs anciens adversaires n’avaient pas d’autre but, et ne prônaient pas forcément le monopole d’État qui, du reste, même parmi les étatistes les plus convaincus, n’a qu’un nombre restreint de partisans.

Le droit d’émettre des billets n’est donc plus à la disposition de chacun, et l’expression liberté des banques, pour caractériser le régime nouveau, n’est pas exacte; car, dans cette théorie, que défendent aujourd’hui les classiques en se rattachant au système le plus libéral qui existe en fait, il s’agit de la faculté d’émettre laissée, non à toute maison de banque, mais à celles seulement qui se conforment aux conditions fixées par la loi.

Ainsi la loi suisse de 1881 exige tout d’abord que les établissements d’émission obtiennent l’autorisation du Conseil Fédéral.  Il n’en résulte pas pour autant un régime d’arbitraire, et le Conseil Fédéral ne peut statuer selon son bon plaisir ou ses convenances personnelles.  Son rôle en effet se borne à constater que les conditions exigées par la loi se trouvent remplies, moyennant quoi il ne peut refuser l’autorisation.

La loi détermine donc certaines conditions préalables à la naissance des banques, elle réglemente d’une manière complète le droit d’émission, accorde même au gouvernement un pouvoir de contrôle permanent.  Mais toutes ces restrictions ne portent nullement atteinte au principe de la multiplicité des banques, ni à leur multiplication ultérieure.  On ne fixe pas à l’avance, et une fois pour toutes, le nombre exact et définitif des établissements chargés de créer des billets; toute banque se conformant aux conditions légales pourra se livrer à l’émission.

Ce n’est pas seulement en Suisse que l’on rencontre une pluralité de banques de circulation.  Le Canada, la Suède ont un régime analogue; ce dernier pays toutefois, possédant, à côté de ses multiples établissements privés, une banque d’État, dont seule les billets ont cours légal.

Mais il est surtout intéressant de rapprocher du système suisse le National Banking System des États-Unis d’Amérique.  Ces deux pays, si différents quant à l’étendue et à l’importance, ont par ailleurs plus d’un point de ressemblance.  Républiques tous deux, formés l’un et l’autre de l’union de petits États ou cantons, ils ont le même attachement pour la liberté et la décentralisation.  Tous deux ont essayé du système de l’abstention de l’État en fait d’émission; tous deux en sont revenus pour adopter un régime, sorte de compromis entre la liberté et le monopole, régime qui laisse subsister la multiplicité et, jusqu’à un certain point, la concurrence, mais qui soumet la création des banques à des obligations légales plus ou moins rigoureuses.

Après deux essais d’une banque fédérale centrale, les États-Unis laissèrent toute compétence au sujet de l’émission aux États particuliers; nous connaissons ce système, que la Suisse pratiqua jusqu’en 1881.

La plupart des États particuliers accordèrent une liberté absolue, sauf des taxes assez lourdes.  C’est le système des State-Banks, c’est-à-dire d’une multitude de banque des États, tenant leurs privilèges ou leur législation des pouvoirs locaux.  Leur nombre augmente considérablement chaque année, et en 1863, il en existe 1.466 possédant ensemble un capital de 405 millions de dollars.

Le succès ne fut pas plus grand qu’en Suisse.  La diversité des billets et des cours, le peu d’influence de ces multiples petits établissements, les conditions de remboursement créent une situation bien voisine du «chaos», que nous avons rencontré en Suisse, et qui appelle un changement.

La loi fédérale du 23 février 1863 vint y porter remède.  Cette loi place le droit d’émission sous le contrôle direct du gouvernement fédéral, et inaugure le régime des National Banks, qui fut légèrement modifié et définitivement réglé par le National Currency Act de 1874.  La fondation des banques est libre; libre aussi la rédaction des statuts, sous la condition seulement de se conformer aux règles légales, identiques pour tous.  Le capital ne doit pas être inférieur à 200.000 dollars dans les villes de plus de 50.000 habitants, ni à 100.000 dollars dans les autres, sauf exceptions autorisées par le gouvernement.

Avec un régime laissant ainsi s’établir quantité de petites banques, il fallut songer à pallier certains inconvénients de la multiplicité, et chercher à obtenir quelques-uns des avantages de la banque unique, jugés indispensables, l’uniformité des billets en premier lieu.  La loi suisse de 1881, pas plus que la loi américaine ne purent se soustraire à cette tâche.

Dans les deux pays, un bureau central délivre des formules uniques de billets, sur lesquelles les banques ne font qu’apposer leur signature.  En Amérique, les coupures varient de 1 à 1000 dollars.

Enfin dans les deux pays, on a réservé au Gouvernement un droit de contrôle sur les établissements d’émission.

Un bureau spécial, dit de la circulation, le Currency bureau, est chargé de ce soin aux États-Unis, et un représentant du gouvernement, le controller of the currency, reçoit les états de situation, que doivent lui adresser les banques au moins deux fois par an, et a de plus le droit à tout moment d’inspecter les opérations.  Nous verrons plus loin ce qui fut fait en Suisse dans cet ordre d’idées.

Un autre pays doit être rapproché de la Suisse, pays dont l’histoire ressemble à celle de cette dernière, c’est l’Allemagne, formée elle aussi de l’union d’États confédérés, et qui a subi en fait de billets de banque les mêmes transformations que la Suisse; mais elle ne s’est pas arrêtée en route, et l’évolution chez elle est à peu près terminée aujourd’hui.  Il est vrai d’ajouter que ce mouvement n’a été qu’une partie du mouvement général, qui transforma toutes les institutions de ce pays.

Jusqu’en 1866, la variété de législation était pareille à la variété politique dans la Confédération des pays allemands; et en matière fiduciaire il n’y avait pas exception.  Les premiers succès des armes allemandes marquent déjà un changement, et l’autorité fédérale s’empresse de profiter des victoires de 1866 pour augmenter ses attributions; mais chaque État de la Confédération conserve pourtant une législation propre au sujet de sa banque.  Enfin, après le triomphe de 1871, le pouvoir central n’a plus qu’à exprimer ses désirs pour être obéi.  Une grande banque, étendant son action sur tout le pays, lui était nécessaire.  Pourtant la loi du 14 mars 1875 respecte les établissements existants et les autorise à vivre, tout en les réglementant d’une façon rigoureuse et en les soumettant à une sévère surveillance.  En même temps, transformant la Banque Royale de Prusse, elle crée un établissement central très puissant, qui, sous le nom de Reichsbank, est «dirigé et surveillé par l’Empire» (art. 12).  On lui donne quantité d’avantages, et on s’engage même d’une façon assez explicite à s’entendre avec ses petits concurrents pour obtenir leur désistement; aussi leur nombre diminue sensiblement : de 33, ils passent à 9 au lendemain de la loi, et ne sont plus que 7 aujourd’hui.  On ne se gêne pas d’ailleurs pour faire chaque jour le procès de ces petites banques survivantes, pour dénaturer leur conduite, et en profiter pour augmenter les privilèges du grand établissement officiel, et l’acheminer de plus en plus vers la banque d’État [6].

Ainsi donc en Allemagne, malgré que fonctionne encore la pluralité, le principe admis c’est, en réalité, le principe du monopole.  Le but auquel on tend, ce que l’on désire, c’est l’unité de banque; malheureusement, on est venu un peu tard, et il a fallu tenir compte des droits acquis.  Mais un établissement nouveau ne saurait plus obtenir le droit d’émission, et le nombre maximum des banques chargées de pourvoir à cette fonction, est irrévocablement arrêté; il peut diminuer, non augmenter.

Nous trouvons encore un système du monopole partagé, et pour les mêmes motifs de respect des droits acquis, en Angleterre et en Italie.

En 1844, Robert Peel, réorganisant la vieille Banque d’Angleterre, ne peut lui accorder le monopole unique; il doit laisser vivre les multiples petites banques par actions qui émettaient des billets.  Mais là encore, le nombre maximum est irrévocablement arrêté; un établissement nouveau ne peut apparaître.  Au contraire, la banque centrale peut s’employer à obtenir le rachat; et, en cas de disparition d’une de ces petites banques, la Banque d’Angleterre est déclarée héritière de son droit, pour les deux tiers au moins.

Aussi, là encore, nous voyons le nombre baisser.  De 800 en 1820, il tombe à 217 en 1844, et à 79 en 1890.

En Italie, cinq banques fonctionnaient à côté de la Banque Nationale.  Ces six établissements étaient reliés par un consorzio de 1874, qui les réunissait en syndicat, et préparait la fusion.  La loi du 10 août 1883 crée la Banque d’Italie, et continue pour vingt ans le droit d’émission à la Banque de Naples et à la Banque de Sicile.  Trois banques fonctionnent donc encore aujourd’hui en ce pays; on s’est approché le plus possible de la centralisation, sans réussir à l’atteindre complètement.

Même monopole partagé, chez nous, avant 1848, avec l’existence des banques dites départementales, et en Espagne avant 1874.

Ce monopole partagé entre une grande banque puissante et de petites institutions gravitant autour de l’établissement central et officiel, et destinées à être absorbées par lui, prouve assez combien partout on tend à l’unité.

Les pays qui ne l’ont pas s’efforcent de l’établir en ménageant le mieux possible la transition.   «Tous les pays de l’Europe, et l’Amérique elle-même, écrit M. Courcelle-Seneuil, tendent à restreindre et le plus souvent même à monopoliser les banques d’émission».  Partout le système de la pluralité perd chaque jour de sa force et de son crédit; partout la tendance est à l’unité et au monopole, et ceux qui les possèdent ne songent guère à s’en débarrasser.

La France, la Belgique, l’Autriche, la Hollande, la Russie, l’Espagne, la Turquie ont établi chez elles l’unité en créant une banque nationale.  Les différences résultent seulement du plus ou moins d’étendue du privilège, du plus ou moins d’ingérence de la part de l’autorité.

Mais, sauf en Russie, et aussi en Suède, où nous trouvons la régie, et par suite le capital fourni par le gouvernement, nulle part on n’a confié le monopole à l’État.  Le monopole existe, mais il est l’objet d’une concession; la banque est instituée sur la base de l’exploitation privée; elle n’est qu’une société anonyme, aux capitaux fournis par les particuliers, mais elle est soumise à un patronage et à un contrôle de la part de l’État.

 

SECTION II

ÉMISSION  LIBRE  OU  RÉGLEMENTÉE – BANKING  OU  CURRENCY  PRINCIPLE ?

 

Une question plus difficile encore à trancher que celle de l’unité ou de la multiplicité est de savoir si les banques, qu’elles soient ou non investies d’un monopole, émettront leurs billets librement, sans autre condition que l’obligation de les rembourser à vue, ou bien si elles seront soumises à une limite dans leur faculté d’émission.

L’émission, qu’elle appartienne à un établissement unique, privilégié, ou qu’elle appartienne à la foule des banquiers qui auront obtenu l’autorisation, sera-t-elle libre ou réglementée ?

C’est la lutte entre le Banking principle et le Currency principle.  Les deux systèmes ont leurs partisans; les deux systèmes sont pratiqués en fait.

Le currency principle n’admet pas que la banque puisse émettre ses billets sans limite, ou bien il exige de conserver une certaine encaisse proportionnelle.  Ce système est de beaucoup le plus répandu; mais on n’a jamais pu se mettre d’accord sur une fixation précise de la limite à imposer, et cette limite varie avec chaque pays.

Sans doute le billet représente des espèces disponibles; sans doute le numéraire constitue «le support indispensable de la circulation fiduciaire» [7]; le porteur d’un billet doit toujours être sûr de pouvoir le convertir en métal à la première requête.  Mais le rapport de l’encaisse à la circulation ne peut être fixé d’une façon invariable; d’ailleurs il faut être absolument étranger aux affaires pour chercher dans une encaisse proportionnelle, si élevée soit la proportion, une garantie absolue du billet.  Si le billet n’avait comme contre-partie que des espèces métalliques, il faudrait une encaisse, non pas proportionnelle, mais égale à la circulation.  Mais le billet n’est pas que le représentatif du numéraire prêt à être remboursé : il est instrument de paiement, mais aussi instrument de crédit, et doit avoir derrière lui, à côté de réserves d’argent, une opération commerciale réelle.  Il doit représenter, outre l’encaisse métallique, le papier commercial que la banque a escompté, et qu’elle a par conséquent à encaisser.  Le billet apparaît donc comme une monnaie représentative non seulement de l’encaisse, mais surtout du portefeuille de la banque.

Ce n’est pas à dire que l’encaisse n’a aucune importance.  Elle reste comme un cautionnement contre les accidents du papier, car il se peut qu’il se soit glissé dans le portefeuille représentant les billets, quelques effets qui seront impayés à l’échéance.  Elle reste aussi pour permettre le paiement immédiat des billets qui se présenteront au remboursement; car il ne faut pas oublier que les billets sont toujours exigibles, et que le portefeuille-garantie n’est qu’à terme.

Pour la fixation du chiffre de cette encaisse, on a imaginé les combinaisons les plus diverses.  On a imposé par exemple aux banques de garder constamment une somme égale au tiers, au quart, de leurs billets en circulation; on a ainsi fixé une proportion entre l’encaisse et l’émission, et une idée assez répandue, basée on ne sait trop sur quoi, ni sur quelle expérience, a été que la circulation se trouvait suffisamment garantie si la somme des billets émis ne dépassait pas le triple de l’encaisse métallique.  Mais cette proportion du tiers est loin d’être infaillible et d’écarter tout danger; cette réserve d’ailleurs est bien inutile, si on ne peut y toucher, même pour répondre aux demandes de remboursement : autant, pour la mieux défendre encore, la faire ensevelir au fond de la mer.

Aussi parfois a-t-on préféré fixer à l’émission un maximum qu’elle ne doit pas franchir, ou bien encore on a combiné ces divers systèmes.

En Belgique, l’article 35 des statuts exige que l’encaisse soit du tiers des engagements à vue; mais on a réservé, pour l’imprévu, une simple autorisation du ministre des finances, qui peut permettre de violer cette limite.

L’Italie fixe un maximum d’émission de 355 millions; au-delà de ce chiffre, toute émission doit être couverte par une encaisse équivalente, composée pour les q d’or et pour 3 d’argent.

La loi espagnole de 1891, renouvelant jusqu’en 1921 le privilège de la Banque d’Espagne, exige que sa circulation, avec ses dépôts et ses comptes-courants, ne dépasse pas ses espèces et son portefeuille.

Enfin la Russie se contente d’une couverture du tiers par l’encaisse et le portefeuille.

Ailleurs, jugeant toutes ces mesures inutiles ou insuffisantes, on est allé plus loin, et on a rendu le currency principle beaucoup plus rigoureux.

L’Angleterre, par exemple, qui avait admis la proportion du tiers, eut à souffrir de crises violentes et répétées; elle crut en voir la cause dans la trop faible encaisse.  Aussi Robert Peel pensa empêcher à tout jamais de nouvelles crises, en exigeant que les billets fussent exactement représentes par l’encaisse.  L’émission peut avoir lieu sans limite, mais à la condition d’être représentée complètement par des espèces métalliques, de façon qu’à chaque livre sterling en bank-note, corresponde exactement, dans les caisses de la banque, une livre en métal précieux.  C’est l’application de la doctrine des bullionistes, qui ne voient dans le billet que la représentation de l’or enfoui dans les caves de la banque.

Au-delà, pourtant, Peel admit un certain découvert, un «contingent», comme dira plus tard la loi allemande, qu’il fixe à 14 millions de livres sterling, somme qui peut représenter certaines dettes de l’État envers la Banque, et aussi un certain nombre de billets que l’on peut considérer comme perdus, ou comme ne devant jamais être présentés au remboursement en raison de leur éloignement.

Certes, avec pareil système le remboursement du billet est pour ainsi dire assuré; l’Angleterre orgueilleuse pouvait s’écrier : le monde entier peut faire faillite, ma banque remplira ses engagements !

Mais à quoi bon, avec ce système, un billet de banque ?  Fixer le découvert permis à £ 14 millions, c’est fixer en fin de compte à £ 14 millions le bénéfice que le pays est appelé à retirer de la circulation fiduciaire; la loi elle-même pose cette limite, infranchissable.  Le billet cesse dès lors d’être un titre de crédit, il n’est plus guère qu’un récépissé, un certificat de dépôt, et la banque de circulation perd une grande partie de son utilité.

Et puis, c’est se faire singulièrement illusion que d’imaginer avoir ainsi évité tout danger.  Certes, l’Act de 1844 assure le remboursement des billets; mais procure-t-il de l’argent quand on en a besoin ?  Voici par exemple qu’on vient présenter à la banque de très bonnes lettres de change; elle ne peut toucher à son encaisse, représentation de ses billets, elle ne peut émettre de nouveaux billets, elle ne peut que refuser ces lettres de change; et les crises, seulement déplacées, n’en arriveront pas moins, et se produiront faute de pouvoir escompter.

Les Anglais étaient gens trop pratiques pour ne pas s’apercevoir de ce danger.  Aussi l’Act de 1844 réserve-t-il au chancelier de l’Échiquier le droit exorbitant d’autoriser une émission à découvert, et par conséquent de suspendre la loi.  À trois reprises, il eut à faire usage de ce pouvoir.

Ainsi la loi anglaise peut être considérée comme bonne, à condition toutefois qu’on la viole au moment opportun.

En 1875, l’Allemagne créait sa Reichsbank.  À ce moment, la Banque d’Angleterre était l’idéal proposé; elle n’avait guère qu’un défaut, que l’on s’efforça d’éviter en prenant tout le reste.

L’émission doit strictement correspondre à l’encaisse, comme en Angleterre, sauf un «contingent» fixé à 400 millions de marks, dont 250 millions pour la Reichsbank, autorisée même à ajouter à ce chiffre les contingents des petites banques qui viendraient à disparaître.  Comme en Angleterre, on a dû reconnaître qu’il serait parfois nécessaire de dépasser cette limite si étroite; mais au lieu de faire intervenir le chancelier ou un autre ministre, on a pensé, en Allemagne, que c’était la direction de la banque elle-même qui était la plus compétente et la mieux placée pour apprécier le moment de cette nécessité; pourtant, seconde limite, l’émission ne doit jamais dépasser le triple de l’encaisse.

Mais il fallait un moyen pour forcer la direction de la banque à ne pas abuser de décisions de ce genre, et à ne les prendre que lorsqu’elle ne pourrait pas faire autrement.  On est arrivé à ce résultat, en frappant tous les billets émis au delà de l’encaisse et du contingent d’un impôt de 5 % au profit de l’État, impôt destiné, non à satisfaire des besoins budgétaires, mais à enlever à la banque tout le bénéfice qu’elle pourrait retirer d’une émission à découvert, ce qui suffit à lui éviter la tentation qu’elle aurait, si l’impôt n’existait pas, de recourir trop souvent à une augmentation; le bénéfice entier devant être absorbé, elle ne décidera cette mesure qu’en tout dernier lieu, et auparavant épuisera tous les moyens capables de retarder et même éviter la crise; elle haussera son taux d’escompte, achètera de l’or, se montrera plus sévère dans l’examen des bordereaux à escompter, et, dans l’intérêt même de ses actionnaires, ne se résoudra que très rarement, et seulement en cas d’absolue nécessité, à une émission à découvert.

Le système allemand ou anglais, si parfait semble-t-il, n’est pas d’une solidité à toute épreuve.  Il n’est pas dépourvu d’inconvénients, et ne va pas sans un arbitraire, ne serait-ce que dans la fixation du contingent.  Et, pour maintenir l’encaisse et ne pas nécessiter de nouvelles émissions, il oblige à des changements très fréquents dans le taux de l’escompte, sinon même à des refus d’escompte.

Quant aux États-Unis et à la Suisse, éloignés tous deux de la centralisation, admettant en conséquence la multiplicité et, pour ainsi dire, la libre multiplication des banques d’émission, ils n’ont pu échapper au currency principle.   À la liberté jadis inscrite dans leurs constitutions, ils ont fait subir de sérieuses atteintes; si rebelles fussent-ils à la réglementation du crédit, devant les dangers apparus, ils ont dû se rendre à l’évidence, et réglementer chez eux le droit d’émission d’autant plus sévèrement et avec d’autant plus de rigueur qu’ils l’accordaient plus facilement.

La loi américaine de 1863 exige des banques dites Nationales un dépôt au Trésor, de titres de la dette fédérale, pour une valeur égale au moins au quart de leur capital social.  Moyennant ce dépôt, elles reçoivent des billets pour 90 % de la valeur des titres déposés, à moins que leur capital ne soit trop faible, auquel cas ces 90 % sont réduits à 80, à 70 et même à 60 %.  Outre ces obligations fédérales, elles doivent encore déposer, en monnaie légale, dans les caisses du Trésor, 5 % au moins du montant de leur circulation.

Enfin, pour remédier à l’insuffisance de leur encaisse, pour éviter l’éparpillement des ressources métalliques, et pour chercher à avoir sous la main un certain stock monétaire, à l’imitation des «suprêmes réserves» européennes, on imposa un peu plus tard aux Banques Nationales de conserver en caisse 15 % au moins du montant de leurs engagements à vue, et même 25 % dans 16 villes plus importantes, dites de rédemption.

Le système des États-Unis, on le voit, consiste en quelque sorte dans le monnayage de la dette publique.

Mais si solide paraisse-t-il au premier abord, unissant pour ainsi dire le crédit des banques à celui tout puissant et peu suspect de l’État, il ne laisse pas de présenter une faiblesse, dont on a déjà eu l’occasion de se rendre compte de l’autre coté de l’Atlantique.

Il ne faut pas oublier, en effet, que si le moment vient de réaliser cette garantie versée entre les mains de l’État, ce sera sans nul doute à l’occasion d’une crise.  Or la crise, vraisemblablement, n’aura pas épargné les valeurs fédérales, et il en résultera une dépréciation qui se fera sentir juste au moment du besoin.  Forcément, on aura du scrupule à augmenter encore le trouble, en jetant une masse de valeurs d’État sur un marche déjà en désarroi.

Tout ceci fut vérifié en Amérique, durant les crises de 1873 et de 1884.  Les banques américaines ne traversèrent pas ces épreuves avec grand succès; en 1873, trois cents d’entre elles se virent obligées de liquider, et cent firent faillite piteusement.

Cet exemple prouve suffisamment que, pour assurer la convertibilité, la couverture du billet ne doit pas consister en un gage à réaliser.  Toute idée de procédure nécessaire à la réalisation de la garantie est essentiellement contraire à l’essence même du billet.

Tel a été le grave défaut des assignats et des mandats territoriaux; tel est celui d’un capital-actions, constitué gage du remboursement, à moins qu’il ne demeure intact au fond des caves.  Mais le dépôt en fonds publics, à la façon américaine, n’échappe pas davantage à ce reproche.

Aussi la Suisse a-t-elle été bien inspirée, en 1881, de n’imiter que timidement l’exemple qui lui venait des États-Unis d’Amérique, où elle trouvait le régime se rapprochant le plus du sien.  A-t-elle mieux réussi ?

L’article 8 de la loi de 1881 fixe au double du capital versé et réellement existant le montant maximum de l’émission autorisée pour chaque banque.  L’émission est donc limitée au double du capital; mais, de plus, l’Assemblée Fédérale conserve le droit de la restreindre en tout temps, et de fixer le chiffre total pour la Suisse, et, proportionnellement celui de chaque banque.  C’était inutile à dire, et il n’était pas besoin d’un article spécial pour reconnaître cette faculté au pouvoir législatif tout puissant.  C’est une garantie éventuelle, que l’on a tenu sans doute à préciser expressément pour la mieux faire apparaître aux yeux des banques; c’est aussi un acte de méfiance.  Mais jusqu’ici, il n’a jamais été fait usage de ce droit.  Une telle mesure, d’ailleurs, pas plus que la suppression totale du droit d’émission, ne donnerait aux banques atteintes droit à une indemnité.  Art. 5.

La loi ne se contente pas de fixer un maximum à l’émission; elle ne laisse plus, comme auparavant, liberté aux banques d’assurer comme elles l’entendent, la couverture et la garantie des billets.  Jusqu’à concurrence de 40 % au minimum, une encaisse métallique «maintenue distincte et indépendante des autres encaisses de la banque et portée en compte à part» doit couvrir la circulation effective.  «Cette couverture en espèces, destinée exclusivement au remboursement des billets, ne peut être affectée au service des autres opérations de la banque et sert de gage spécial aux porteurs de billets.»  Art. 10.

C’est déjà plus rigoureux que la simple proportion du tiers, qu’ont admise plusieurs pays; mais ce n’est pas tout, et la loi suisse va jusqu’à s’occuper de la couverture de la totalité de l’émission.

Quarante pour cent d’encaisse, venons-nous de voir en l’article 10.  Pour la couverture des 60 % restants, mais ici 60 % de l’émission, et non plus seulement de la circulation effective [8], la loi (art. 12) accepte indifféremment trois espèces de garantie.  S’il s’agit d’une banque d’émission pure, c’est-à-dire ne s’occupant que de l’escompte du papier de commerce et de ce qui s’y rattache, le portefeuille de change de la banque est tenu pour suffisant.

Le gouvernement fédéral sans doute n’aurait pas été opposé à l’idée de s’en tenir là, et de n’admettre, à titre de banques d’émission, que celles se bornant aux opérations purement commerciales.  Mais l’essai de ce genre, fait en 1875, n’avait pas réussi.  Les cantons s’étaient déclarés contre une telle mesure, ceux du moins qui possédaient des banques cantonales, lesquelles, faisant les affaires les plus multiples, ne voulaient ni restreindre leurs opérations, ni perdre leur droit d’émission.  Il fallut tenir compte de ces résistances; d’où le compromis imaginant deux autres sortes de couverture.  En effet, si la banque veut sortir du cercle d’opérations concernant exclusivement le crédit commercial, elle doit avoir pour garant des 60 % de son émission, soit la responsabilité de l’État cantonal sur le territoire duquel est établi son siège principal, soit un dépôt de titres, effectué dans une caisse publique.  Il est facile de voir dans cette dernière disposition l’influence incontestable de la loi américaine de 1863.

Ainsi, la Suisse a adopté le currency principle; elle l’a même rendu extrêmement rigoureux, en cumulant divers systèmes, dont chacun est considéré comme suffisant par plusieurs pays.  Non seulement elle a fixé un maximum à l’émission, non seulement elle a déterminé un minimum d’encaisse, mais elle s’est efforcée de couvrir l’unanimité des billets émis.

Respectueuse de l’interdiction écrite à l’article 39 de sa Constitution, elle a laissé subsister le principe de la pluralité; mais cette mesure libérale la forçait d’autre part à des exigences plus considérables peut-être par ailleurs, et partant plus gênantes.

Nous aurons à voir si ces entraves n’eurent pas souvent de fâcheux effets; si les résultats furent brillants, d’un système qui, par un mécanisme aveugle, enchaîne ainsi ou subordonne l’un à l’autre le capital social d’une banque, son encaisse et son émission, sans permettre en rien de se laisser guider et conseiller par les circonstances, par la situation économique plus ou moins favorable.

Il est vrai que cette rigidité fut le prix dont il fallut payer le maintien du principe de la pluralité.

La Suisse n’a donc pas échappé à la loi commune, et, comme presque tous les pays, elle a eu recours à une limitation de sa circulation fiduciaire.

Partout, en effet, le but poursuivi est le même : un billet infaillible, toujours convertible à l’aide d’une encaisse métallique suffisante.

Partout on se débat, cherchant vainement à fixer un chiffre précis, qui, d’une part, assurerait d’une façon certaine le remboursement de tous les billets émis, même supposés présentés à la même minute, et qui, d’autre part, permettrait aux banques l’emploi le plus bienfaisant pour le pays des ressources procurées par l’émission, sans se douter que c’est demander chose impossible, car c’est exiger en même temps, et de la même somme d’argent, les bienfaits du crédit avec la certitude du comptant.

Partout aussi on est ballotté entre deux écueils, que l’on évite difficilement; partout on est conduit à des restrictions exagérées, ou au contraire à une latitude trop grande.  Souvent même, la limite inflexible que l’on a fixée, trop peu élastique pour se plier aux circonstances essentiellement variables, est cause que l’un et l’autre inconvénients se font sentir successivement dans le même pays.

La France, seule peut-être, a su parvenir à éviter ce reproche.  Après avoir établi une grande banque centrale, après l’avoir munie de privilèges, et lui avoir imposé quelques charges et des règles, surtout de prudence, elle lui accorde suffisamment de confiance pour lui permettre de déterminer elle-même son émission, d’après la situation du marché financier; c’est le banking principle, ou règlement commercial de l’émission.

Aucune exigence d’encaisse.  Rien de fixé par avance.  Les statuts se bornent à dire que la Banque doit toujours être en état de rembourser ses billets.

Elle émettra seulement au cours de ses opérations commerciales; elle fera ainsi varier son émission uniquement d’après les demandes d’escompte, d’après les besoins du commerce, et ces besoins lui apparaîtront, indiqués surtout par le cours du change, sur lequel elle aura les yeux constamment fixés.

Cette liberté fut accordée à notre banque en 1850, en même temps qu’on supprimait le cours forcé.  Mais, dès le début de la guerre avec l’Allemagne, on devait rétablir le cours forcé, et, comme corollaire, on limitait à nouveau la faculté d’émission.  Le 12 août 1870, on fixait comme maximum 1 milliard 800 millions, chiffre que l’on portait dès le surlendemain à 2 milliards 400 et deux ans après, à plus de 3 milliards.

Depuis, le cours forcé a disparu, et la limitation légale a subsisté.  Mais ce n’est pas là une entrave sérieuse, et en fait, la Banque de France conserve la liberté d’action qu’elle avait antérieurement.  En effet, dès qu’elle croit devoir augmenter le nombre de ses billets, et qu’elle se rapproche ainsi du chiffre maximum qui lui est assigné, une loi intervient, qui recule ce chiffre, et accorde à la Banque une faculté plus grande.

En 1893, on portait ainsi l’émission de 3 à 4 milliards, et la Banque, ayant créé quelques nouveaux billets dans les années qui suivirent, la loi de 1897 vint lui assigner la limite très large de 5 milliards [9].

CHAPITRE  TROISIÈME

FONCTIONNEMENT  DES  BANQUES  SUISSES  D’APRÈS  LA  LOI  DE  1881

 

Le Conseil Fédéral, chargé de l’exécution de la loi de 1881, dut, à cet effet, édicter par voie de règlement, les ordonnances nécessaires.  La loi fut ainsi complétée, quant à ses détails d’application, par des dispositions émanées du Conseil Fédéral.  Les plus importants parmi ces documents furent le Règlement fédéral d’exécution du 21 décembre 1881, le Règlement du même jour concernant le dépôt de titres, et le Règlement du 2 juin 1882 qui vint fixer l’exercice du contrôle de la Confédération vis-à-vis des banques d’émission, et les fonctions du bureau institué à cet effet.

Pour obtenir l’autorisation d’émettre des billets de banque, les établissements financiers qui la sollicitent sont soumis aux conditions suivantes, énumérées dans l’article 7 de la loi de 1881 :

Ils doivent avoir leur siège principal en Suisse, avec une raison commerciale expressément autorisée par le Conseil Fédéral, et être légalement constitués soit comme sociétés par actions, soit comme établissements cantonaux; ils sont astreints à rendre un compte public de leurs opérations; leur capital effectif ne peut être inférieur à 500,000 francs; enfin, ils doivent s’obliger à accepter en paiement les billets des autres banques suisses d’émission.

En demandant l’autorisation au Conseil Fédéral, les établissements financiers sont tenus de fournir la preuve, avec pièces à l’appui, de l’accomplissement de toutes ces conditions; en particulier, ils soumettent au Conseil Fédéral leur acte de fondation, leurs statuts, leur dernier compte annuel s’il y a lieu, etc.

La demande doit indiquer le total de l’émission sollicitée, et sa répartition suivant les différentes espèces de billets; elle doit indiquer enfin si la couverture des 60 % non couverts par l’encaisse métallique aura lieu :

d’après l’article 13 de la loi, par un dépôt de titres;

D’après l’article 14, par la déclaration de garantie du canton;

Ou d’après l’article 15, par le portefeuille de change.

Dans le premier cas, le dépôt des titres doit être fait, avant même de demander l’autorisation, dans une caisse de consignation désignée et garantie par le canton, dans lequel la banque a son siège.  Le certificat de dépôt, signé de la banque et de l’autorité cantonale préposée à la caisse de consignation, est expédié en trois exemplaires.  L’un est conservé par la banque, un autre par la caisse de consignation, et le troisième, auquel on ajoute un bordereau des titres, est adressé au département des finances en même temps que la demande d’autorisation.

Les titres déposés doivent être des effets publics fédéraux, cantonaux ou étrangers ayant cours.  Le Conseil Fédéral prononce sur leur admission et fixe le cours auquel on les acceptera, et qui servira aussi à déterminer le droit de garde de 1 ‰ à payer par les banques.  Le Conseil Fédéral conserve en tout temps le droit d’exiger que la valeur du dépôt soit complétée (Art. 13).

En 1892, le Conseil fédéral prit une décision «de principe», autorisant à remplacer le dépôt de titres par un dépôt en espèces métalliques.

Si la couverture choisie est celle de l’article 14, la déclaration de garantie du canton doit être jointe à la demande en autorisation.  Cette déclaration est faite d’après un formulaire uniforme, établi par le Conseil Fédéral, et par lequel le gouvernement du canton s’engage, en cas de liquidation forcée de l’établissement cautionné, «à verser à la masse en faillite, au profit des porteurs de billets, le montant des billets en circulation non couvert par l’encaisse métallique (art. 10 de la loi précitée), et ce jusqu’à concurrence de 60 % de l’émission».  (Formulaire II du Règlement fédéral du 21 décembre 1881).

Quant aux banques, dont la couverture sera le portefeuille de change, il leur suffit de joindre à la demande en autorisation leurs statuts, qui, naturellement, ne doivent pas être contraires aux prescriptions de l’article 16, lequel contient une liste de certaines opérations interdites à ces banques.

À moins de circonstances exceptionnelles, le Conseil Fédéral statue sur les demandes en autorisation dans l’ordre où elles lui ont été présentées, et attribue à chaque banque un numéro d’ordre.

La décision fédérale sur le droit et la somme d’émission, ainsi que le système de couverture adopté par les banques, sont portés à la connaissance du public par l’organe officiel de la Confédération.

Pour remédier à la diversité des types de billets, qui est toujours un obstacle à leur circulation, pour réaliser l’unification depuis longtemps réclamée, on a eu recours au moyen imaginé par les États-Unis en 1863.  Les formulaires sont fournis aux différentes banques par les soins de la Confédération.  Le type, la couleur et les autres points de la production technique sont réglés par le département des finances.  Le texte et le format de chacune des coupures sont déterminés par un formulaire uniforme que le Conseil Fédéral eut à établir.  Pour le texte du billet, chaque banque peut choisir l’une des trois langues du pays, français, allemand ou italien; mais la désignation de la valeur doit être répétée dans les trois langues.

Sur les formulaires uniformes ainsi délivrés, les banques n’ont plus qu’à ajouter leur raison sociale et leurs signatures.

Les coupures ne peuvent être que de 50, 100, 500 ou 1000 francs.  Par cette disposition, l’article 17 de la loi de 1881 supprime les coupures de très petite valeur, qu’on ne s’était pas fait faute antérieurement de lancer dans la circulation.  Nous avons vu qu’il y avait jusqu’à des billets de 5 francs.  Un million au moins circulait en coupures de 10 francs, et près de 4 millions en coupures de 20 francs.

Il est vrai que certaines personnes voient dans l’émission de petites coupures, en particulier de billets de 20 francs, une mesure très heureuse, et que nous-mêmes, en France, devrions adopter à l’imitation de quelques pays, l’Allemagne et la Belgique, par exemple, qui s’en trouvent fort bien.

Ces billets auraient pour grande utilité de se substituer dans les transactions aux pièces d’or, dont on éviterait ainsi l’usure, et en même temps de permettre aux banques d’émission d’augmenter leur encaisse.  Car, dit-on, les billets de petite valeur, répartis dans un grand nombre de mains, éveillent moins de sollicitude, et demeurent mieux par conséquent dans la circulation, ce qui évite des demandes de remboursement.  Mais on peut douter de la valeur de cet argument, et au contraire prétendre que les petites bourses sont les plus sensibles aux paniques, et les plus empressées en cas de crise à convertir leur papier en métal.

L’expérience pourtant semble bien prouver que, en temps normal tout au moins, les petites coupures restent davantage en circulation.  Leur abondance, néanmoins, présente de sérieux inconvénients pour le commerce, et surtout pour l’élasticité de la circulation.

Les gros paiements exigent de gros billets; l’avantage de la circulation fiduciaire disparaît, si un règlement considérable doit s’effectuer avec quantité de petits billets : un tel paiement devient aussi incommode que le paiement en métal.

Les petits billets, d’autre part, ont toujours le tort de rappeler le souvenir du papier-monnaie, et quant à augmenter l’encaisse des banques, ils ne le font que dans une très faible mesure.  Il est d’ailleurs pour les banques, d’autres moyens d’arriver à ce but; et il n’en reste pas moins qu’une telle circulation détourne le billet de sa véritable destination.  Aussi estimons-nous le législateur suisse bien avisé d’avoir fixe à 50 francs, comme on l’a fait en France, le montant de la plus petite coupure.  Il ne s’en est même pas tenu à cette seule restriction : comprenant tous les avantages des gros billets, instruit d’ailleurs par l’expérience, il n’a pas permis que l’émission de coupures de 50 francs dépassât pour chaque banque le quart de son émission totale.  (Art. 17).

L’émission des billets de 100 francs reste illimitée.  Et aujourd’hui, loin de demander des petites coupures, on reproche au contraire aux banques suisses devoir encore, malgré les précautions de la loi, une proportion trop considérable de billets de petite valeur [10].

Les billets des différentes banques ne se distinguent, avons-nous dit, que par la raison sociale et les signatures : mais c’est suffisant pour les différencier, et pour que l’on déclare chaque banque «responsable» seulement des billets émis et signés par elle.

Ceci n’empêche pas que l’on reproduit presque textuellement la disposition déjà contenue dans le projet de 1875, et par laquelle on impose à chaque banque l’obligation d’accepter en paiement tous les billets suisses.  (Art. 20).

Du reste, les banques sont tenues de cette obligation, non seulement par la teneur de l’article 20, mais par un engagement spécial, signé d’elles, et déposé entre les mains du Conseil Fédéral.  En effet, à sa demande d’autorisation, chaque banque doit joindre une déclaration écrite, dressée conformément à un formulaire établi, et par laquelle elle s’engage «à accepter en paiement au pair les billets des autres banques d’émission suisses légalement autorisées, aussi longtemps que celles-ci rembourseront ponctuellement leurs propres billets.»  (Formulaire I, Règlement du 21 décembre 1881).

Quant au remboursement en espèces, il doit avoir lieu au pair, à la caisse principale de la banque à présentation, et dans ses succursales deux jours au plus après la présentation du billet.  Ceci, pour les billets émis par la banque même à laquelle on s’adresse.  Mais la loi oblige encore les banques «à servir gratuitement d’intermédiaires pour opérer le remboursement des billets des autres banques suisses d’émission dans le délai de trois jours à dater de la présentation.»  (Art. 21).

Exceptionnellement et seulement en cas de force majeure, le Conseil Fédéral peut décharger les banques de la double obligation d’accepter et de rembourser les billets des autres banques; l’Assemblée Fédérale devrait être prévenue le plus tôt possible d’une décision de ce genre, qu’on n’a d’ailleurs pas encore prise jusqu’ici.

Naturellement la banque qui a accepté en paiement ou remboursé les billets d’une autre, est rendue ainsi créancière et peut immédiatement se faire payer, soit en numéraire, soit en billets à elles propres.

Cette intervention de la loi met fin au plus grave reproche que l’on adressait au régime antérieur.  Les banques ne voulaient pas se connaître entre elles; et nous avons vu les déplorables effets de cette situation, qui restreignait la circulation, et la limitait à telle ou telle contrée.

Grâce aux dispositions nouvelles, le billet suisse, quel que soit l’établissement émetteur, a cours dans tout le pays.  Des ententes, que nous aurons à mentionner, étaient déjà, il est vrai, arrivées en partie à ce bienfaisant résultat; mais il dépendait uniquement du bon vouloir des banques, qui du reste ne se croyaient pas obligées envers le public.  Aussi la loi, fort heureusement, a estimé nécessaire d’imposer son autorité, et de consolider par une obligation de droit une situation de fait, dont les banques restaient toujours maîtresses.

Il est vrai que, d’autre part, tout en imposant aux banques cette double obligation, la Confédération prend soin de dégager sa propre responsabilité.  «Elle n’assume aucune garantie pour les billets des banques d’émission» (Art. 3), et par suite n’entend certifier en rien la valeur des billets, ni par conséquent le remboursement de ces avances, auxquelles elle contraint les banques entre elles.  Aussi les adversaires de la réglementation ne se firent pas faute de critiquer cette solidarité qu’on imposait aux banques, en les obligeant à payer les unes pour les autres.  C’est établir, disent-ils, un cours forcé partiel, contraire à l’équité et surtout à la Constitution, qui interdit formellement l’acceptation obligatoire des billets de banque.

Mais, dès la préparation du projet de 1875, le Conseil Fédéral s’efforçait de répondre par avance à cette objection, et de prouver que, malgré tout, il tenait bien compte de la double interdiction contenue en l’article 39.  La première, c’est celle du monopole, qu’il évite effectivement.  Quant à l’autre interdiction, «bien que comprenant, outre le cours forcé, le cours légal, c’est-à-dire l’obligation d’accepter des billets en paiement, elle ne saurait selon nous, dit le Conseil Fédéral, être entendue en ce sens que la possibilité soit exclue d’obliger des établissements de banque, qui revendiquent l’avantage de pouvoir émettre des billets, à accepter et à payer les billets des autres banques» [11].

À part cette exception, si toutefois c’est bien une exception, «nul n’est tenu d’accepter des billets de banque en paiement».  Respectant la règle dictée par la Constitution, la loi donne donc aux billets le cours facultatif.  Il en est de même en Allemagne, au Danemark, en Hollande, dans l’empire ottoman …

Les billets de notre Banque de France, au contraire, comme les billets anglais ou belges, jouissent du cours légal, c’est-à-dire que tout citoyen est tenu de les accepter en paiement, mais avec la faculté d’en réclamer l’échange en numéraire à la Banque, à n’importe quel moment.

Cette dernière faculté disparaît lorsqu’on établit le cours forcé, comme en Russie, en Grèce, comme on le fit chez nous en 1848 et en 1870.  Dans ce cas, l’établissement émetteur est dispensé de l’obligation de convertir en espèces métalliques les billets présentés.  Mais c’est transformer la nature du billet qui, devenant monnaie libératoire par ordre du Gouvernement, fait pour ainsi dire fonction de papier monnaie.

Ainsi donc, en Suisse, cours facultatif, sauf pour les banques entre elles.  Si une banque refuse le remboursement, le porteur du billet fait constater par protêt le défaut de paiement; il est pourvu à cette formalité par la banque intermédiaire elle-même, lorsqu’il s’agit de billets d’une autre banque.  Le fonctionnaire qui a dressé le protêt en adresse une expédition au porteur, à la banque, au Conseil Fédéral qui en ordonne la publication officielle, et s’il y a garantie d’un canton, au gouvernement de ce canton.  Le porteur du billet protesté peut alors requérir la mise en faillite de la banque.  Il s’adresse pour cela au Tribunal Fédéral [12] qui a dans son ressort «toutes les contestations de droit prive résultant de l’émission des billets de banque.»  (Art. 6).  L’émission étant vraiment une fonction sociale, la faillite d’une banque chargée de cette fonction, ou même de simples poursuites dirigées contre elle, peuvent avoir les plus grosses conséquences pour le pays tout entier.

La faillite d’une banque d’émission en effet a une autre portée que toute faillite commerciale; elle atteint non seulement, les porteurs de billets, ou les créanciers de la banque, mais elle peut ébranler jusqu’au crédit national.  Aussi, tout naturellement on a songé à donner compétence, en une matière d’une si haute importance, à l’autorité judiciaire la plus élevée du pays.

D’autre part, les banques ayant des droits et des devoirs égaux, étant par conséquent également responsables, il a paru juste et utile de leur assurer la plus parfaite égalité de traitement en les plaçant toutes, quel que soit leur siège social, sous une même et unique juridiction.

Lors donc qu’un plaignant s’est adressé à lui, le Tribunal Fédéral donne à la banque incriminée un délai de cinq jours pour opérer le remboursement, ou indiquer les exceptions dont elle veut se prévaloir.  Si la faillite est déclarée, on applique les dispositions ordinaires sur la matière, sauf pourtant que les créanciers par billets sont représentes dans leur ensemble par un commissaire nommé par le Tribunal Fédéral.  Ils ont du reste privilège, tant sur l’encaisse que sur la couverture spéciale des 60 %, à savoir le portefeuille de change, ou les titres en dépôt, ou la somme que le canton garant est tenu de verser à la masse.

Ce privilège est amplement justifié par le caractère spécial du billet.  Le créancier par billet en effet ne doit pas être confondu avec les autres créanciers.  Le billet, bien qu’il soit une obligation signée de la banque, n’est pas un placement, et ne comporte pas une opération commerciale; le porteur l’a en mains aux lieu et place de numéraire, non par esprit de spéculation.  Il l’a en mains surtout en vertu de la confiance que lui donnent toutes les garanties, dont la loi entoure l’émission.  La loi doit donc l’aider à rentrer au plus vite en possession de son argent, et avant les autres créanciers, ceux dont les affaires impliquent une certaine confiance en la solidité de la banque, ceux qui sont créditeurs par suite d’opérations réellement commerciales, partant aléatoires.

La mise en faillite d’une banque entraîne naturellement pour elle la perte de son droit d’émission, comme l’entraînerait aussi l’inaccomplissement des conditions prescrites par la loi.  Pareille déchéance peut être prononcée par le Tribunal Fédéral si la banque a émis plus de billets qu’elle ne le devait; si elle laisse tomber son encaisse au-dessous de 40 %; si un second protêt constate qu’elle n’a pas remboursé ses billets dans le délai prescrit; enfin si elle confie la gestion de ses affaires à des personnes condamnées à des contraventions à la loi sur l’émission.

Le Conseil Fédéral surveille dans tous les cas le retrait des billets.  Aussi doit-il être avisé par les banques de toute liquidation, de toute renonciation à l’émission, de toute diminution de capital.

Après avoir assuré l’égalité des banques entre elles, en les soumettant toutes à une même juridiction, en les plaçant sous le contrôle et la surveillance de la Confédération, la loi de 1881 a tâché d’égaliser aussi les charges qui leur incombent, et en particulier les impôts.  Si elle n’y est arrivée qu’imparfaitement, ayant à compter avec les prérogatives des autorités locales, tout au moins a-t-elle réussi à établir l’égalité dans l’étendue d’un même canton.

Les banques sont en effet assujetties à des impôts de deux sortes, un impôt général au profit de la Confédération, une imposition locale à verser aux cantons.

À la Confédération elles sont tenues de payer une taxe annuelle de 1 ‰ basée, non sur la circulation effective, mais sur le montant maximum que la banque a déclaré vouloir émettre.  On pense, de cette manière, mettre un frein aux déclarations exagérées que seraient tentées de faire les banques.  Cette taxe est du reste un simple droit de contrôle, un droit de timbre, comme en France et en Angleterre, et non, comme en Allemagne, un moyen faisant partie intégrante du système d’émission.

Les cantons demeurent libres d’exiger la taxe qui leur plaît, dans la limite maxima de 6 ‰.  Mais, comme nous le disions, on met fin à l’arbitraire qui existait antérieurement, et qui permettait aux autorités locales d’imposer tel établissement et d’excepter tel autre plus favorisé !  Désormais les taxes devront être identiques pour toutes les banques d’un même canton.  (Art. 46).

Enfin, les violations de la loi dont nous venons de parcourir les principaux articles sont sanctionnées par diverses dispositions pénales et amendes.  Toute émission non autorisée est passible d’un emprisonnement d’un an et d’une amende égale à cinq fois la valeur des types émis, et pas inférieure à 5.000 francs.

En cas d’irrégularités voulues ou d’infractions aux dispositions légales, les autorités directrices responsables et les employés attachés à la gestion sont passibles, suivant leur degré de culpabilité, d’un emprisonnement de 6 mois au maximum et d’une amende qui peut atteindre 3.000 francs.

Ils engagent de plus leur responsabilité personnelle et solidaire vis-à-vis des porteurs de billets.

En général, toutes ces pénalités sont prononcées par le Tribunal Fédéral.

 

CHAPITRE  QUATRIÈME

NOMBRE  ET  NATURE  DES  BANQUES – BANQUES  CANTONALES,  COMMERCIALES  MIXTES – CAPITAL – ÉMISSION – CIRCULATION – ENCAISSE

 

Publiée le 26 mars 1881, la loi fédérale sur l’émission était déclarée exécutoire à partir du 1er janvier 1882.

Mais dans ses dispositions transitoires et finales, elle accorde aux banques existantes un délai de six mois après l’entrée en vigueur pour se mettre en règle et demander l’autorisation.  Ce délai expiré, le 30 juin, parmi les 30 anciens établissements, 7 n’ayant pas satisfait aux exigences nouvelles furent déchus de leur droit d’émission, et requis de procéder à la destruction de leurs billets.

Plusieurs, tout en recevant l’autorisation, étaient tenus, les uns, à renoncer à partie de leur émission, d’autres à augmenter leur capital versé, d’autres encore à restreindre leurs opérations.

Pour permettre de régulariser toutes ces positions par des mesures successives, le Conseil Fédéral était autorisé à accorder à chacune de ces banques un délai équitable, qui ne pouvait dépasser trois ans.

Elles mirent ce temps à profit, et pour échapper à la lourde et onéreuse obligation du dépôt de titres, elles s’efforcèrent d’acquérir le cautionnement cantonal, l’une des trois garanties exigées par la loi.

Aussi la loi fédérale de 1881 fut-elle suivie de quantité de lois nées dans les divers cantons, et organisant la banque spéciale à chacun de ces cantons.  Naturellement toutes ces législations locales étaient tenues à statuer conformément à la loi fédérale; mais elles étaient autorisées à se montrer plus rigoureuses et à établir des garanties plus complètes, ce qui du reste ne pouvait donner lieu en faveur des banques à aucune indemnité de la part de la Confédération.

Toutes ces lois eurent pour but d’abroger les dispositions antérieures contraires à la loi fédérale, et d’organiser la participation, la garantie et la surveillance du canton.  Souvent, à part quelques minimes retouches, elles n’ont guère qu’à confirmer ce qui existe déjà.

En 1882, à Neuchâtel, la société par actions qui datait de 1854 est transformée en un établissement public de crédit, constitué directement et exclusivement par l’État, qui prend sous sa garantie 60 % des billets émis.

La même année, Soleure et Zürich, puis en 1885 Schwyz et Unterwald, en 1887 Appenzell, en 1893 Fribourg, établissent ou réorganisent leur banque cantonale, dont le Trésor public se rend expressément solidaire pour la totalité des engagements.

Le capital est fourni souvent en tout ou en partie par le canton; et, en maints endroits, on ne cache pas que la création de la banque cantonale a pour objet, outre de satisfaire les besoins du crédit, «de procurer une recette à l’État». [13]

Donc, bien loin de mettre fin à l’existence des banques d’État, le régime nouveau forçant les établissements d’émission, pour ne pas restreindre leurs opérations, à choisir entre un dépôt de valeurs ou une garantie officielle, fait naître un mouvement vers le patronage du canton, et c’est en somme un système de banques cantonales qui tend à prévaloir.

Ainsi, un an après l’entrée en vigueur de la loi de 1881, 32 banques fonctionnent.  Sur ce nombre, 12 déjà ont obtenu la garantie de leur canton d’origine.  Quatorze sont banques mixtes, c’est-à-dire ont dû effectuer un dépôt de titres pour les 60 % de leur émission, mais, comme les cantonales, demeurent libres de faire toutes opérations que bon leur semble.  Six seulement offrent leur portefeuille en garantie de leur émission, et se voient soumises aux restrictions spéciales de l’article 16.

Le mouvement du reste se continue, et nous verrons ces deux dernières catégories perdre sensiblement au profit de la première.

Pourtant, malgré les innovations notables qu’elle apporte, la loi de 1881 n’eut pas les conséquences que l’on peut croire.  Elle modifie surtout et augmente les garanties de sécurité, mais elle consacre le principe antérieur de la pluralité.  Aussi ne fut-elle pas une révolution, un bouleversement de l’ordre de choses établi; et elle n’entraîna que des changements peu importants, aussi bien dans le nombre des banques qui reste à peu près stationnaire, que dans le chiffre de l’émission qui, comme avant, suit une progression continue, sans écarts considérables.

Au moment du vote de la loi de 1881, 36 établissements exerçaient le droit d’émission.  Au lendemain de la loi, le nombre est assez sensiblement diminué par la renonciation de 7 banques; mais il remonte presque de suite à 32; il atteint 35 en 1887, puis oscille entre 35, 34 et 36 et en 1894 redescend à 34 pour ne plus varier jusqu’en 1898, année où il est augmenté d’une unité.  Il est ramené à 34 l’année suivante par la disparition de l’une des deux banques de Genève, en tant que banque d’émission tout au moins.  Il passe de nouveau à 35 par l’apparition d’une banque cantonale à Bâle; et enfin la création de la dernière venue, l’Appenzell I. Rh. Kantonalbank, porte au chiffre actuel de 36 le nombre des établissements se livrant à l’émission en Suisse.

36 banques, dont 22 cantonales, pour 25 cantons !  Ces chiffres suffisent à prouver qu’elles sont assez inégalement réparties sur le territoire helvétique.

Toutefois, en principe, et sauf quelques exceptions, pour avoir une idée générale de la situation, nous pouvons poser la règle suivante : chaque canton possède une banque, et cette banque est cantonale.

Seul, le Valais est dépourvu de tout établissement d’émission; par contre le Tessin en possède 4; mais, chose curieuse, malgré qu’il soit le mieux pourvu en quantité, il est aussi le seul avec Genève, et le Valais naturellement, à ne pas posséder une banque cantonale.

Fribourg et  St-Gall ont chacun trois banques d’émission.  À St-Gall, elles sont même toutes trois différentes, de sorte que dans ce canton sont représentes les trois systèmes possibles : banques cantonale, mixte et commerciale.

Enfin cinq cantons, Neuchâtel, Bâle-Ville, Lucerne, Schaffhouse et Thurgovie font encore exception à la règle que nous avons posée, et possèdent chacun, à côté de leur banque cantonale, une banque d’un autre genre.

Il est presque inutile d’ajouter que, dans un canton, la banque garantie par l’État est toujours unique de son espèce; mais elle ne peut empêcher l’existence à côté d’elle d’établissements d’émission d’une autre catégorie.  La garantie et le patronage du canton ne doivent pas aboutir au monopole.  Interdit constitutionnellement au pouvoir central, le monopole ne peut pas être permis aux autorités cantonales.

On voit, par les chiffres que nous venons de donner, combien le mouvement dont nous parlions a été rapide, et combien les banques de la première catégorie, c’est-à-dire cautionnées par l’État cantonal, ont gagné du terrain.  Douze en 1882, elles passent presque au double et atteignent en 1901 le chiffre de 22, près des deux tiers du chiffre total.

Par contre, les banques mixtes ont diminué et ne sont plus aujourd’hui que 10.  Du reste, malgré la variété de leurs opérations, à cause peut-être de cette variété, ce sont elles en général les moins importantes.  Quant aux banques d’émission pures, il n’en reste plus que 4 : la banque du Commerce de Genève, la Banque de Bâle, la Banque de Saint-Gall, et la Banque commerciale neuchâteloise.  Deux en effet ont renoncé à leur émission, la Banque de Zürich en 1893, la Banque de Genève en 1899 [14].

Mais, si réduit que soit le nombre de ces établissements, l’importance de leurs opérations, le chiffre de leurs affaires, le montant de leur circulation, les mettent aux premiers rangs parmi les banques d’émission de la Suisse.

Malgré la multiplicité admise par la loi, malgré la facilité d’établir un établissement spécial là où le besoin s’en fait sentir, il n’en a pas moins été possible à plusieurs des banques d’émission d’établir aux alentours du siège principal, des filiales ou succursales, qui portent à plus de 70 le nombre des places bancables en Suisse, alors que la France qui, proportionnellement à sa population, devrait en avoir plus que 900, ne possède que 126 succursales et 184 autres places bancables.

Il est à remarquer toutefois qu’aucune des 4 banques d’émission pures n’a installé de succursale, alors que la Banque cantonale de Zürich en possède à elle seule une dizaine.  Mais ceci s’explique aisément : deux des banques commerciales, en effet, celles de Bâle et de Genève, sont situées dans de très grandes villes sans doute, mais dans des cantons relativement peu étendus; la ville, et par conséquent sa banque, ne sont jamais très éloignées de la campagne environnante.  Et quant aux deux autres établissements de ce genre, situés dans des cantons plus vastes, ils ont abandonné le soin d’établir des succursales aux banques cantonales qui existaient à côte d’eux.

Le capital-actions de toutes les banques, qui ne peut être inférieur à la moitié de l’émission, a dû s’accroître en même temps que la circulation, et presque chaque année, il a subi une augmentation.  Il a doublé depuis l’application de la nouvelle loi, et atteint aujourd’hui près de 200 millions.  La part de chaque banque est loin d’être uniforme : elle varie de 21 millions à 500.000 francs, ce dernier chiffre étant d’ailleurs le minimum permis.

Avec 200 millions de capital, l’émission pourrait donc être légalement de 400 millions.  En France, notre Banque, avec son capital depuis longtemps invariable de 182 millions et demi, ne pourrait, d’après le système suisse, émettre que pour 365 millions; quelle différence avec la limite de 5 milliards qui lui est assignée !

En réalité d’ailleurs, et dans l’ensemble, l’émission suisse n’atteint pas le maximum possible de 400 millions.

Six parmi les banques ont même un capital supérieur à leur émission, et six un capital égal.

Mais un assez grand nombre d’autres ont une émission autorisée et même effective qui atteint le maximum légalement possible, c’est-à-dire le double de leur capital versé; et parmi elles, la plupart des banques offrant en garantie leur portefeuille de change; ce qui est assez naturel, et ne doit pas étonner.  Le cercle restreint de leur activité ne permet pas en effet à ces établissements de négliger aucune des opérations qui leur sont permises, et surtout pas l’une des plus importantes et des plus fructueuses.

Quatorze banques enfin atteignent le maximum qui leur est attribué, l’émission effective totale d’ailleurs étant, à 2 millions près, égale à l’émission autorisée.

Le tableau suivant, dont nous empruntons les chiffres au dernier rapport du département fédéral des finances, détaille pour chaque banque les situations que nous venons de parcourir.  Il nous présente l’état des capitaux et des émissions au 31 déc. 1902, et surtout nous donne la liste des banques d’émission fonctionnant aujourd’hui en Suisse, avec le mode de couverture adopté par chacune.

Quant aux numéros qui manquent à cette liste, ce sont les numéros des banques qui, depuis 1881, ont disparu, ou qui ont renoncé à leur émission, pour des causes diverses.  Ce sont les numéros :

COUVERTURE
16
19
20
22
25
29
Bank in Zürich
Banque de Genève
Crédit Gruyérien
Solothurnische Bank
Caisse d’amortissement de Fribourg
Banque populaire de la Gruyère
Portefeuille
Portefeuille
Dépôt de titres
Dépôt de titres
Dépôt de titres
Garantie du Canton

Il découle du tableau général que nous venons de donner que : 11 banques ont une émission de 1 à 2 millions, 13 banques de 2 à 5 millions, 5 banques de 5 à 10 millions, 4 banques de 10 à 20 millions, 2 banques de 20 à 25 millions et 1 banque à 30 millions.

Les 22 banques cantonales figurent au tableau pour 125.750.000 fr. de capital, soit 63,6 % du chiffre total, et pour 145 millions et demi d’émission autorisée, soit 60,3 %.

Les banques mixtes, nous l’avons dit, sont de beaucoup les moins importantes.  Malgré qu’elles soient au nombre de 10, leurs capitaux ne représentent que 15,7 % du chiffre total, et leur émission seulement 9,1 %.

Tout autre est cette proportion, si nous passons aux banques commerciales pures.  Les établissements de ce genre, avec leurs 41 millions de capitaux, et leurs 74 millions d’émission, détiennent près du quart du capital total, et près du tiers de l’émission totale (respectivement 20,7 % et 30,6 %).

La circulation effective, c’est-à-dire le chiffre des billets qui se trouvent en dehors des banques, en mains du public, circulation que nous avons laissée en 1881 à 90 millions environ, a suivi une marche ascendante non interrompue, et depuis 1890 a plus que décuple.  Pourtant, les variations entre chaque année n’atteignent pas un montant considérable, et, en se reportant aux graphiques officiels dresses à ce sujet, on peut voir avec quelle parfaite régularité s’est faite cette augmentation.

Mode de couverture Numéro d’ordre Raison sociale Capital versé Émission autorisée Émission effective (circulation et billets en caisse)
Banques cantonales
Couverture de 60 % de l’émission : garantie du canton
1
2
3
7
8
12
13
15
21
26
27
28
30
32
33
34
35
36
38
39
41
42
St. Gallische Kantonalbank
Basellandschafftliche Kantonalbank
Kantonalbank von Bern (5 succ.)
Aargauische Kantonalbank (4 succ.)
Aargauische Bank
Graubünder Kantonalbank
Lüzerner Kantonalbank (3 succ.)
Appenzell A. Rh. Kantonalbank
Zürcher Kantonalbank (10 succ.)
Banque cantonale vaudoise
Ersparnisskasse des Kantons Uri
Kantonale Spar- und Leihkasse von Nidwalden
Banque cantonale neuchâteloise (2 succ.)
Schaffhauser Kantonalbank
Glarner Kantonalbank
Solothurner Kantonalbank (2 succ.)
Obwaldner Kantonalbank
Kantonalbank Schwyz
Banque de l’État de Fribourg
Zuger Kantonalbank
Basler Kantonalbank
Appenzell I. Rh. Kantonalbank
8.000.000
4.000.000
20.000.000
5.000.000
6.000.000
2.000.000
3.000.000
2.000.000
20.000.000
12.000.000
750.000
500.000
4.000.000
1.500.000
1.500.000
5.000.000
500.000
1.500.000
21.000.000
2.000.000
5.000.000
500.000
14.000.000
2.000.000
20.000.000
5.000.000
6.000.000
4.000.000
6.000.000
3.000.000
30.000.000
12.000.000
1.500.000
1.000.000
8.000.000
2.500.000
2.500.000
5.000.000
1.000.000
3.000.000
5.000.000
3.000.000
10.000.000
1.000.000
14.000.000
2.000.000
19.410.000
5.000.000
6.000.000
4.000.000
3.000.000

28.850.000
12.000.000
1.500.000
997.500
 
8.000.000
2.500.000
2.500.000
5.000.000
1.000.000
3.000.000
5.000.000
3.000.000
9.885.000
1.000.000
Banques mixtes
Couverture : dépôt de titres
4
6
9
10
11
18
23
24
37
40
Banca contonale ticinese (3 succ.)
Crédit agricole et industriel de la Broye
Toggenburger Bank (2 succ.)
Banca della Svizzera italiana (1 succ.)
Thurgauische Hypothekenbank (2 succ.)
Bank in Luzern
Bank in Schaffhausen
Banque cantonale fribourgeoise
Credito ticinese (2 succ.)
Banca populare di Lugano
1.625.000
1.000.000
4.500.000
1.500.000
8.000.000
6.000.000
3.000.000
2.400.000
1.500.000
1.500.000
2.000.000
1.000.000
1.000.000
2.000.000
1.000.000
5.000.000
3.500.000
1.250.000
2.250.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
1.000.000
2.000.000
1.000.000
5.000.000
3.500.000
1.250.000
2.250.000
3.000.000
Banques commerciales
Couverture : portefeuille de change
5
14
17
31
Bank in St. Gallen
Banque du Commerce
Bank in Basel
Banque commerciale neuchâteloise
9.000.000
12.000.000
16.000.000
4.000.000
18.000.000
24.000.000
24.000.000
8.000.000
18.000.000
24.000.000
24.000.000
8.000.000
    TOTAL 197.775.000 241.500.000 239.622.500
    Total des 29 banques fonctionnant au commencement de 1883 107.125.206 120.600.000 103.584.800

En regard de la circulation, il faut mettre l’encaisse métallique; cette encaisse nécessairement a dû suivre les progrès de la circulation.  La proportion entre les deux, que nous avons vu dans les dix années précédant la loi de 1881 descendre de 105 % à 50 %, se maintient désormais en général entre 50 et 60 %.

 

Années Nombre de banques existant Circulation effective (milliers de fr.) Encaisse totale (milliers de fr.) Proportion entre l’encaisse et la circulation
1891
1892
1893
1894
1895
1896
1897
1898
1899
1900
1901
1902
36
34
35
34
34
34
34
35
34
35
36
36
148.642
149.566
154.046
158.719
167.913
177.657
185.795
194.140
199.470
200.500
197.543
206.284
84.892
88.933
89.413
92.492
93.649
95.713
99.975
104.233
106.618
108.905
116.969
114.391
57,1 %
59,5 %
58,0 %
58,3 %
55,8 %
53,9 %
53,8 %
53,7 %
53,5 %
54,3 %
59,2 %
55,5 %

 

La circulation représentait en 1878, 31 francs par tête d’habitant.  À la même époque, cette moyenne était de 25 francs pour l’Allemagne, de 36 francs pour l’Angleterre, et de 63 francs pour la France.  Elle augmente rapidement en Suisse, et passe à 50 francs en 1890.

Au mois de février 1903, la circulation fiduciaire effective est en Suisse de 222 millions, pour une population de près de 3 millions ½ d’habitants, soit 67 francs par tête.

89 millions seraient suffisants à constituer l’encaisse de 40 %, imposée par la loi à toutes les banques indistinctement.  Leur encaisse réelle à la date ci-dessus est de 117 millions, soit 52,9 % de la circulation, leur laissant ainsi 29 millions d’espèces disponibles, c’est-à-dire dépassant les 40 % de couverture obligatoire.

À cette même date, voici les situations correspondantes des trois grands pays que nous venons de citer.

Pays Circulation fiduciaire (en millions de francs) Circulation par tête d’habitant (en francs) Encaisse métallique (en millions de francs) Proportion entre l’encaisse et la circulation
Suisse
France
Allemagne
Angleterre
222
4.339
1.612
1.096
67
112
31
28
117
3.624
1.257
1.156
52,9 %
83,5 %
77,9 %
105,4 %

 

À la vue de ces énormes encaisses, remarquons en passant que le billet de banque, refoulé par de nouveaux mécanismes financiers, joue de moins en moins le rôle d’instrument de crédit, et devient chaque jour davantage un simple bon de représentation, un papier faisant foi de l’existence des sommes enfouies dans les caveaux de la banque.

La Banque d’Angleterre, située dans le pays par excellence du chèque et de la compensation, possède un stock monétaire sensiblement plus élevé que sa circulation fiduciaire, et a dans ses caisses 127 % au moins de la valeur de ses billets.

Remarquons aussi que les banques suisses, malgré qu’elles se tiennent à un chiffre plus élevé que la limite minima qui leur est assignée (52 % au lieu de 40 %), sont loin d’offrir aux porteurs de leurs billets une couverture monétaire aussi considérable qu’ailleurs.  Il est vrai que, pour le restant, les couvertures spéciales dont nous avons parlé, offrent des garanties plus nombreuses et plus variées qu’ailleurs.

L’encaisse des banques suisses peut se composer indistinctement d’or ou d’argent.  Sont admises en effet à en faire partie, les pièces d’or et d’argent ayant cours légal, à l’exclusion des monnaies divisionnaires d’argent, et les pièces d’or ayant cours légal à l’étranger et tarifées pour circuler en Suisse.  (Art. 11, loi 1881).

Il est à noter pourtant que les lingots ne peuvent pas figurer dans l’encaisse; partout ailleurs on les admet.

La composition de l’encaisse d’après le métal a subi un déplacement assez considérable de l’argent en faveur de l’or, ceci de par la volonté des banques, sans intervention ni injonction spéciale de l’autorité.

L’or, en effet, circule assez peu dans le public, en Suisse; il est conservé par les banques.  Aussi prend-il une place de plus en plus prépondérante dans la composition de l’encaisse.  Une forte augmentation de la quantité de ce métal s’est produite surtout vers 1894, favorisée d’ailleurs par le retrait des monnaies divisionnaires italiennes, dont la moitié fut remboursée en or, ce qui vint enrichir d’autant l’encaisse-or des banques.

Et depuis, ce mouvement s’est poursuivi sans interruption.

S’il n’a pas pu donner des ordres en ce sens, tout au moins le Conseil Fédéral, dans ses rapports annuels, applaudit vivement à cette diminution du stock d’argent, dont le cours est tombé, et à cette augmentation corrélative du métal-or, qui n’a rien perdu de sa valeur.

Il y a une dizaine d’années, plus du quart de l’encaisse des banques était constituée par le métal-argent.  Aujourd’hui, sur 117 millions : 106 millions sont en or, soit 90,6 % du total, et 11 millions sont en argent, soit 9,4 %.

 

CHAPITRE  CINQUIÈME

ORGANISATION  ET  ADMINISTRATION  DES  BANQUES
CONTRÔLE  DE  LA  CONFÉDÉRATION

 

Obligées de revêtir l’une des deux formes prévues de société par actions ou d’établissement cantonal, les banques démission suisses doivent donc leur naissance et leur constitution soit à des statuts librement arrêtés par des actionnaires, soit à une loi ou à un décret émanant du canton dont elles obtiennent la garantie.

Libres statuts ou réglementation officielle peuvent varier à l’infini, sous la seule condition de ne rien renfermer de contraire à la loi générale sur l’émission.

Il serait trop long, et sans doute aussi bien inutile, d’examiner en détail chacun de ces statuts et chacune de ces lois; on en arriverait du reste à se répéter bien souvent; car, si variables soient-ils, tous ces actes constitutifs contiennent, quant à l’organisation des banques, des traits communs qu’il nous suffira d’indiquer.

D’une façon générale pourtant, distinguons trois types d’organisation, selon que la banque est cantonale ou non, et, dans le premier cas, selon qu’elle est absolument entre les mains de l’État cantonal, qui ayant fourni la totalité du capital est véritable propriétaire, ou qu’elle est due au contraire à la collaboration du canton et de souscripteurs privés, le canton n’apportant que partie du capital de fondation ou même n’offrant que sa garantie.

Prenons pour type de banque non cantonale, essentiellement libre, sans aucune attache avec l’État, la Banque du Commerce de Genève.  C’est une société anonyme au capital social de 12 millions, divisé en 12.000 actions nominatives de 1000 francs chacune.

Son organisation est celle de toutes les sociétés anonymes.  L’Assemblée générale des actionnaires, réunie au moins une fois chaque année, est naturellement l’autorité souveraine.  Après avoir pris connaissance d’un double rapport, elle discute et approuve les comptes de l’exercice, fixe le dividende à répartir et statue d’une façon générale sur tous les objets qui lui sont régulièrement soumis.  Elle nomme les administrateurs et les commissaires-vérificateurs; ces derniers sont chargés de lui faire l’année suivante un rapport sur la situation de la société et sur les comptes présentés par les administrateurs.

Les administrateurs, au nombre de 10, nommés pour cinq ans et choisis parmi les actionnaires suisses, forment un conseil qui administre la société.  Ce conseil se réunit au moins une fois par semaine.  Il est investi des pouvoirs les plus étendus pour gérer les affaires de la société et disposer de son actif dans la limite des statuts.  Il représente la société, et en général fait pour elle tout ce qui n’incombe pas aux commissaires-vérificateurs et à l’Assemblée générale.

Sous la surveillance de ce conseil, un directeur nommé par lui gère les affaires de la banque, et possède la signature sociale.  Outre un directeur, le Conseil d’administration nomme encore un sous-directeur, et détermine les fonctions, le traitement et l’étendue des pouvoirs de ces deux agents.

Toute convention authentique engageant la banque (les billets par exemple) est signée au nom du Conseil d’administration par deux de ses membres, et par le directeur ou le sous-directeur [15].

À côté de cette banque essentiellement privée, voici la Kantonalbank von Bern, véritable banque d’État, Elle a été créée par le canton, et doit son organisation comme sa naissance à des lois cantonales, approuvées par votation populaire.  Le canton a mis à sa disposition la totalité du fonds capital et s’est déclaré tenu de tous ses engagements.  Mais aussi il conserve la direction supérieure des opérations de la banque, et possède la haute surveillance de cet établissement.  Naturellement il exerce cette direction et cette surveillance par les organes même de l’État : le Grand Conseil du canton et le Conseil exécutif, qui nomment aux principaux emplois de la banque.

La gestion générale des opérations est confiée à un conseil de 7 membres, dit Conseil de la Banque, et la gestion directe des affaires courantes à un directeur, ou plutôt à une direction de 3 membres.

Un président de la banque, nomme par le Grand Conseil, est à la tête du Conseil de la Banque, et est en même temps président de la direction.

Le Conseil représente en général la banque dans ses droits et engagements vis-à-vis des tiers.  Il fixe le taux de l’intérêt et celui de l’escompte, et détermine les conditions dans lesquelles se feront les opérations de la banque.  Il nomme le directeur et les employés subalternes de la banque, le premier sous réserve de la ratification du Conseil exécutif.

Le directeur, ou en cas d’empêchement un sous-directeur, gère les affaires courantes, sous la surveillance immédiate du président de la banque.

Les membres du Conseil et les autres fonctionnaires de la banque sont nommés pour 4 ans.  Le directeur, le sous-directeur, tous les employés de la banque en un mot sont véritablement fonctionnaires, et fonctionnaires de l’État.  Ils sont responsables vis-à-vis de l’État, qui ne leur permet pas d’ailleurs d’exercer une autre profession sans une autorisation spéciale, et qui, à tous, leur interdit expressément toute spéculation.

Enfin voici un autre établissement, qui tient des deux précédents : la Banque cantonale vaudoise a été instituée par un décret du Grand Conseil de Lausanne.  Ses statuts ont été soumis à l’approbation du Conseil d’État et sanctionnés par lui.  Le canton se porte garant des engagements de la banque, mais le fonds capital fixé à 12 millions est fourni par des actionnaires.

Actionnaires apportant le capital, et État acceptant une large responsabilité, doivent donc être représentés au sein de l’administration.  Il y a bien encore une assemblée générale pour représenter l’universalité des actionnaires, mais ses pouvoirs sont bien réduits, et ce n’est pas à elle en réalité que sont confiés les intérêts des actionnaires, mais à un Conseil général, composé d’un président membre du Conseil d’État du canton, nommé par ce corps, de 10 commissaires nommés aussi par le Conseil d’État et de 10 autres commissaires nommés par l’assemblée générale des actionnaires.

Ce conseil, représentant ainsi à peu près également les actionnaires et l’État, exerce les attributions souveraines que nous avons reconnues, pour la banque libre de Genève à l’assemblée des actionnaires, et pour la banque d’État de Berne aux autorités du canton.

Mais l’État, bien que ne fournissant pas le capital, se réserve une part encore bien plus grande dans l’administration de la banque; et pour surveiller la marche de l’établissement, il fait nommer par son Conseil d’État un comité de surveillance, dont le président est pris au sein de ce conseil, et dont les 4 autres membres sont choisis parmi les actionnaires sur une présentation triple du Conseil général de la banque.

Enfin la gestion de la banque est confiée à un Conseil d’administration, composé d’un directeur et de deux administrateurs, et nommé par le Conseil d’État, sur présentation triple du Conseil Général.

Le directeur est le chef et le représentant de la banque; il pourvoit à l’exécution des décisions prises par le Conseil d’administration, qui se réunit tous les jours.

En résumé, lorsque le canton, ayant à lui seul constitué le capital de la banque, est en quelque sorte propriétaire de cet établissement, il en fait un service public, et l’administre comme il administre les autres services publics, par des fonctionnaires à lui.

Lorsqu’au contraire la banque se constitue indépendamment de l’État, et sans lui rien demander, elle est simple société anonyme, et s’administre comme toutes les sociétés de ce genre, l’assemblée générale des actionnaires possédant tous les pouvoirs et les déléguant à un Conseil d’administration et à un directeur.

Lorsqu’enfin la banque, constituée par des actionnaires, demande à l’État de compléter son capital, ou tout au moins de garantir ses engagements, il doit y avoir un partage d’attributions; et le canton, tout en se réservant dans la direction et la surveillance une part qu’il fait souvent bien grande, plus grande que ne le demanderait son apport, doit tenir compte des actionnaires, auxquels une partie des pouvoirs revient naturellement.

Ces trois types d’organisation, nous pouvons les rapprocher de ce que nous rencontrons respectivement en Allemagne, en Angleterre et en France.

Dans chacun de ces trois pays, la banque centrale d’émission, unique en France, entourée de quelques minimes concurrents en Allemagne et en Angleterre, n’est qu’une société par actions, constituée sans le moindre concours pécuniaire de l’État.

Mais si à cette société l’État n’a rien donné en argent, tout au moins lui a-t-il fait un superbe cadeau, en lui accordant le privilège d’émission, en lui réservant même le monopole, exclusif en France, et qui, en Allemagne et en Angleterre, tend à le devenir.

Aussi l’État peut-il à juste titre revendiquer une part dans l’administration.

En Angleterre, pourtant, il daigne ne pas intervenir, et il laisse à l’Assemblée des actionnaires le soin de nommer le conseil d’administration chargé de la direction.  En réalité ce conseil se recrute lui-même; il choisit dans son sein un gouverneur et un sous-gouverneur nommés pour un an et non rééligibles, de sorte que tous les administrateurs remplissent successivement ces deux hautes fonctions.  En Angleterre, c’est donc la Banque qui s’administre librement elle-même.

En Allemagne, au contraire, comme nous l’avons déjà vu par ailleurs, il y a immixtion très grande de la part du pouvoir central, et c’est presque un système de banque d’État qui est appliqué.  Et pourtant, depuis que l’État a cessé d’être son principal actionnaire, la Reichsbank n’est plus qu’une simple société par actions tout comme la banque anglaise.

Les actionnaires n’en ont pas moins un rôle fort restreint, et ils ne sont représentés que par une commission centrale de 30 membres, n’exerçant que quelques attributions purement de contrôle.

La direction appartient à un curatorium et à un directoire de la banque.  Le curatorium, présidé par le chancelier de l’Empire, comprend quatre membres, dont trois sont nommés par le Conseil Fédéral, et un par l’Empereur.  Le directoire se compose de six membres nommés par le Conseil Fédéral.

Tous les employés sont fonctionnaires de l’État; et les comptes de la banque sont soumis, comme ceux des autres administrations publiques, à la Cour des Comptes de l’Empire.

Peut-être en France respecte-t-on un peu plus les droits des actionnaires; mais il n’en est pas moins vrai que depuis la loi de 1806 qui lui donne l’attache gouvernementale, notre Banque de France a toujours fonctionné, avec l’aide unique de capitaux privés sans doute, mais sous le contrôle vigilant de l’État.  Les 200 plus forts actionnaires français se réunissent bien une fois par année en assemblée dite générale, mais ils n’ont guère pour mission que de nommer 10 régents et trois censeurs, qui, avec le Gouverneur et les deux Sous-gouverneurs nommés par l’État, composent le Conseil Général de la Banque, auquel est confiée toute l’administration.  Ce Conseil Général se réunit au moins une fois par semaine, et prend connaissance de toutes les affaires de la Banque.  Il détermine le taux de l’escompte, la création et l’émission des billets, arrête le compte annuel à soumettre à l’assemblée des actionnaires, et fixe le dividende.

Le Gouverneur a la direction des affaires, et préside l’assemblée des actionnaires, le Conseil Général et tous les comités.

Pour exercer les détails de surveillance des opérations, les quinze régents sont répartis en cinq comités.  L’un de ces comités, le comité d’escompte, se compose, indépendamment de ses trois régents, d’un conseil d’escompte de douze membres nommés par les censeurs.  Ce comité examine et choisit le papier présenté à l’escompte.

La Banque est tenue de publier son bilan tous les huit jours dans le Journal Officiel, et chaque semestre de rendre compte au gouvernement de ses opérations et du règlement du dividende.

Si multiples et si variées que soient les banques suisses, il existe pour elles une prescription de ce genre; et nous n’aurions pas exposé complètement leur organisation, si nous omettions de mentionner le large contrôle que la Confédération exerce sur elles, qu’elles soient banques libres ou banques déjà régies par des lois cantonales.

Ce contrôle de l’État, que l’on retrouve d’ailleurs en tout pays, est indispensable.  Les banques chargées de l’émission ont en effet un rôle considérable à jouer dans la politique financière du pays; elles sont dépositaires pour ainsi dire d’une parcelle de souveraineté, que l’État leur abandonne lorsqu’il leur permet la fabrication d’une partie des instruments de paiement.  Il est logique dès lors, et juste, et nécessaire que l’État s’intéresse à la marche de ces établissements, chargés d’une fonction d’une si haute importance, qu’il s’immisce dans leur administration et dans leur fonctionnement, ou tout au moins qu’il exerce une surveillance et un contrôle sur leurs opérations.

La Suisse a pu se convaincre de cette nécessité par les inconvénients de son ancien régime d’émission, qui ne comportait aucun contrôle de l’État, et elle n’a pas manqué de mettre son expérience à profit.  La loi de 1881, en effet, organise un contrôle en remettant à l’autorité fédérale «la surveillance des affaires des banques d’émission.»  (Art. 42).

Chargé de prendre à cet effet les mesures nécessaires, le Conseil Fédéral laissa le soin de cette surveillance à son département des finances et des douanes, auprès duquel il créa un bureau spécial de contrôle, l’Inspectorat des Banques d’émission, composé d’un inspecteur comme chef, d’un adjoint et des aides nécessaires.

D’après un formulaire uniforme arrêté par lui, le Conseil Fédéral, ou plutôt l’Inspectorat, reçoit régulièrement des banques les rapports suivants :

1)  Chaque lundi, la situation de la semaine précédente, indiquant l’état de la circulation et de l’encaisse;

2)  Le 15 du mois, le bilan du mois précédent, c’est-à-dire, outre l’état de la circulation et de l’encaisse, la situation de l’actif et du passif;

3)  Et avant le 1er avril de chaque année, le dernier bilan de fin d’année ainsi que le compte de profits et pertes, avec des annexes spéciales indiquant la circulation des billets, les dettes à courte échéance, les valeurs publiques, les engagements éventuels et la répartition des bénéfices nets.

Tout retard dans l’envoi de ces pièces est sévèrement puni.  Elles sont vérifiées et groupées par l’Inspectorat qui les publie périodiquement.

La production de ces documents ne constitue pas le seul contrôle du pouvoir central; il peut aussi, en tout temps, exiger communication de la situation journalière de la caisse.

De plus, quand il le trouve à propos, et au moins une fois par an, le Conseil Fédéral fait procéder à l’inspection des banques d’émission.  «Cette inspection a pour but de contrôler les opérations, la caisse et la tenue des livres des banques, pour tout ce qui a rapport aux dispositions de la présente loi, et de vérifier si les relevés fournis sont conformes au contenu des livres et à l’effectif des valeurs et de la caisse.  À cet effet, les banques sont tenues de soumettre au délégué du Conseil Fédéral leurs livres et l’effectif des valeurs, et de lui donner les éclaircissements nécessaires sur ce qui concerne les billets de banque.»

Pour les banques dont la couverture du 60 % de l’émission consiste en titres, il est procédé en outre à une inspection spéciale, portant sur l’état des valeurs déposées entre les mains des cantons, «sur les mutations survenues et sur les changements de cours de ces valeurs.» [16]

Enfin, résumant toutes les observations qu’il a pu faire et toutes les idées qui lui ont été suggérées au cours de ses inspections et de ses vérifications, l’Inspectorat des banques publie chaque année un rapport détaillé, que le Conseil Fédéral adresse à l’Assemblée Fédérale pour la renseigner sur la gestion dont il est chargé par la loi.

La surveillance des banques est donc en réalité exercée directement par l’Inspectorat.  Mais il ne faudrait pas exagérer la compétence de ce bureau, ni se méprendre sur l’importance ou l’étendue de son pouvoir de contrôle.

L’Inspectorat, en effet, ne surveille pas toutes les opérations des établissements d’émission.  «Il a la surveillance des affaires des banques, dit l’article 42, dans les limites de la présente loi.»  Il est donc chargé principalement de veiller à l’exécution des dispositions légales, et d’empêcher toute violation de ces dispositions.

Toutefois, sur les banques dites commerciales, son action est un peu plus étendue.  La loi interdisant expressément à ces banques certaines opérations, l’Inspectorat a le droit et le devoir d’assurer que cette interdiction ne soit pas enfreinte; aussi, dans ce but, peut-il se livrer à un examen minutieux de leurs transactions et de leurs affaires.

Mais pour les autres banques, le rôle de l’Inspectorat se borne à des inspections, à des pointages, à la vérification des titres déposés, à la constatation de l’existence de la couverture métallique, dans le seul but de sauvegarder les intérêts des porteurs de billets; mais il ne doit se mêler en rien de l’organisation intérieure des banques.

Quoi qu’il en soit, ce pouvoir de contrôle tel qu’il est organisé, tel surtout qu’il est exercé par l’Inspectorat, toujours rigoureux et très peu indulgent pour les banques, est une excellente garantie de la stricte observation de la loi.

D’autre part, les sévères critiques formulées par l’Inspectorat, soucieux de l’intérêt général et mieux placé que les banques pour apprécier cet intérêt, les judicieux conseils, à défaut d’ordres, donnés par cet Inspectorat, ont été pour les établissements d’émission un heureux stimulant, dont ils ont dû forcément tenir compte, et qui les a conduits à décider, parfois malgré eux, des réformes et des mesures de détail des plus utiles et des plus bienfaisantes.

Cette haute autorité, placée au dessus des banques, chargée exclusivement de surveiller et de contrôler l’émission de la monnaie fiduciaire du pays, a pu se spécialiser, et acquérir une science et une connaissance profondes de la matière.  Elle a recueilli et centralisé des renseignements nombreux et variés; elle a été admirablement placée pour juger impartialement; elle s’est livrée enfin à des comparaisons avec les régimes étrangers; de sorte qu’elle a pu apporter au Gouvernement et aux Chambres, lors de la discussion des propositions de réforme, les informations les plus exactes, les documents les plus précis, les avis les plus éclairés, et elle a même été chargée à plusieurs reprises de préparer et d’étudier la loi nouvelle que l’on attend.

Cette haute surveillance de l’autorité fédérale ne peut d’ailleurs nullement nuire aux banques; elle est au contraire de leur propre intérêt.  C’est en effet un contrôle de leur situation et de leurs ressources, un garant de leur solvabilité respective, qui les intéresse toutes, puisqu’elles sont appelées en réalité à se faire crédit mutuellement, et qu’elles sont ainsi vraiment solidaires les unes des autres.  Loin d’être pour les banques une entrave ou une gêne, ce contrôle apparaît bien plutôt comme un instrument avantageux pour elles, destiné à les rassurer et à les tranquilliser.

On voit par ce qui précède combien, même pour l’organisation intime des banques, on a rompu avec le régime d’avant 1881.

Ainsi armée par la loi nouvelle, la Confédération pratique une surveillance active sur les établissements d’émission, étend son ingérence sur ceux de ces établissements qui n’ont aucune attache avec les cantons, et, sur les autres, ajoute son propre contrôle à celui qu’exercent déjà les autorités cantonales.

 

CHAPITRE  SIXIÈME

SITUATION  DES  BANQUES  SUISSES  ET  DE  LEURS  PRINCIPALES  OPÉRATIONS  OUTRE  L’ÉMISSION

 

Dans un précédent chapitre nous avons donné des chiffres précis, qui nous ont renseignés sur la façon dont les banques suisses s’acquittent de leur fonction émettrice.

Mais nulle part l’émission des billets ne constitue l’affaire principale ou exclusive des banques de circulation.  Quantité d’autres opérations, qu’elles n’ont garde de négliger, leur procurent des avantages équivalents et même supérieurs à ceux qu’elles peuvent retirer de la création d’une monnaie fiduciaire.

L’émission d’ailleurs ne saurait être une fonction indépendante.  Emprunter pour prêter, telle est la formule de la Banque : l’émission, c’est l’emprunt; il faut nécessairement un prêt corrélatif.  L’émission est un emprunt fait à fort bon compte, sans doute, pour ainsi dire gratuit, mais que des charges imposées par la loi viennent rendre onéreux; d’ailleurs à le supposer même entièrement gratuit, on ne peut laisser improductives les sommes qu’on en retire; il faut leur trouver un emploi, les prêter au commerce, afin de donner à l’émission toute son utilité.

En vue de l’examen des opérations, nous croyons utile de présenter un aperçu d’ensemble, en donnant un tableau de la situation active et passive des banques suisses au début de l’année courante.  Nous ajoutons les chiffres correspondants de deux autres années, 1883 et 1900, de façon à permettre de constater les augmentations survenues et les progrès réalisés, si progrès il y a.

Ce bilan d’ensemble, où nous n’énumérerons pas les affaires de chaque banque en particulier, sera suffisant pour présenter, autant que cela est possible par des chiffres, une image complète de la situation générale des banques et pour donner une idée de leur activité et de leurs principales opérations.

Les chiffres qui suivent sont extraits des Rapports de gestion du Conseil Fédéral à l’Assemblée Fédérale et du 1er bilan mensuel de 1903 (31 janvier) établi par l’Inspectorat des Banques, et publié par la Feuille officielle suisse du commerce.

Ainsi le total du bilan, qui atteignait, 730 millions en 1883, qui a commencé à atteindre le milliard en 1892, se solde aujourd’hui à près de 2 milliards.  Le bilan de la banque de France dépasse 5 milliards.

L’augmentation du bilan suisse a été constante, et s’est produite régulièrement chaque année sans aucune exception, depuis 1881.  Malheureusement cette augmentation se répartit différemment, et peut-être pas très heureusement, sur les divers chapitres; nous aurons en effet à constater que les augmentations n’ont pas été toujours très logiques ni très judicieuses.

Cette remarque faite, passons au détail des opérations.

Dans le total du passif des banques, le chiffre le plus considérable est loin d’être représente par les 200 millions de billets émis.  Outre l’émission, en effet, il est pour les banques une autre manière très productive d’alimenter leurs caisses : c’est de recevoir des dépôts de fonds des particuliers.  Cette opération est du reste beaucoup plus ancienne que l’émission.  Elle est la plus vieille peut-être de toutes les opérations de banque; elle a été connue et pratiquée en tous cas bien avant qu’on ne soupçonnât la possibilité d’une monnaie de papier.

Elle remplace l’émission pour la plupart des banques qui ne jouissent pas du privilège d’émettre; et les banques de circulation elles-mêmes sont loin de dédaigner les ressources qu’elle peut leur procurer.

Si à ce point de vue nous comparons les diverses banques d’émission d’Europe, nous voyons que la Suisse est au premier rang, et cela non pas proportionnellement à son territoire ou à sa population, mais absolument.  En additionnant les diverses sortes de dépôts, en ajoutant les comptes-courants qui, lorsqu’ils figurent au passif sont chose analogue au dépôt, les banques suisses sont dépositaires de plus d’un milliard.  Elles laissent bien loin derrière elles toutes les banques d’émission d’Europe, sauf pourtant la Banque d’Angleterre qui atteint elle aussi le milliard [17].

La Banque de France et la Reichsbank s’en tiennent chacune à la moitié de ce chiffre.

(A)
(B)
(C)
Moyenne de 1883
Moyenne de 1900
Situation au 31 janv. 1903
(D)
(E)
(F)
Situation au 31 janv. 1903
Moyenne de 1900
Moyenne de 1883

 

ACTIF (en millions – chiffres ronds) PASSIF (en millions – chiffres ronds)
(A) (B) (C)     (D) (E) (F)
75

36
155
20
35
212
67
48
219

53
388
8


17
131

50

148
33
49
230
226
139
615

138
1.119
11


7
117

72

181
49
46
277
239
149
711

168
1.268
43


6
Caisse (espèces, billets, monnaies d’appoint et étrangères)
Créances à vue
Créances sur effets de change
Effets sur la Suisse
Effets sur l’étranger
Avances sur nantissements
Autres créances à terme
Comptes courauts débiteurs
Créances sans engagement par lettre de change
Créances hypothécaires
Effets publics et divers
Placements fixes (mobilier et immeubles, commandités et participation, comptes d’ordre)
Capital non versé
Émission de billets (en circulation et en caisse)
Autres engagements à vue
Comptes de virements et de chèques
Correspondants créanciers
Comptes courants créanciers
Bons de caisse et de dépôts
Autres
Engagements sur effets de change
Autres engagements à terme
Comptes courants créanciers
Dépôts en caisse d’épargne
Bons de dépôts et obligations Emprunts fixes et divers
Fonds propres (fonds de réserve et comptes d’ordres)
Capital (y compris capital non versé)
233

24
11

137
2
6
181
31


66
342
665
31
1.105
67

204
228

23
17

114
3
0,6
157
31


63
280
548
27
930
39

190
108

20
9

46
6
0,6
83
7


20
107
248
9
385
18

136
730 1.557 1.815

Total actif

Total passif

1.815 1.557 730

Le total général et les différents totaux partiels sont faits
en tenant compte des milliers de francs non indiqués sur le tableau

L’explication de cette anomalie est fort simple.

Les banques suisses, en effet, outre qu’elles sont des établissements de premier ordre, payent pour la plupart à leurs déposants à peu près le même intérêt que ceux-ci pourraient trouver chez les banquiers privés; tandis que les grandes banques nationales, revenant aux idées des primitives banques de dépôt, s’imaginent presque rendre service au déposant en daignant accepter son argent.  Et si elles ne vont pas jusqu’à exiger, à l’instar de ces anciennes banques, une rémunération pour prix d’un prétendu service rendu, tout au moins ne bonifient-elles aucun intérêt pour les dépôts qu’elles reçoivent.

Aussi, pour comparer à ce point de vue la Suisse et la France par exemple, il faudrait mettre en regard du chiffre suisse non pas les 500 millions de la Banque de France, mais les sommes énormes qu’ont su parvenir à rassembler deux ou trois de nos grands établissements de crédit, dont un, bien connu, possède à lui seul plus d’un milliard de dépôts.

On peut même être surpris qu’avec de pareilles idées, les banques d’émission d’Europe et la Banque de France en particulier réussissent à obtenir les sommes encore considérables qu’elles ont en dépôt.  Mais un certain nombre de déposants n’attachent à la bonification minime, qu’ils pourraient recevoir ailleurs, qu’une importance secondaire; ce qu’ils désirent avant tout, c’est la sécurité, et ils estiment à juste titre que nul, mieux que la banque officielle, ne peut la leur offrir.  D’autre part, nombreux sont les commerçants qui mettent une certaine coquetterie à avoir un compte à la Banque.  Or, dans ses comptes avec ses clients, la Banque ne doit jamais être à découvert; il est donc naturel que chaque client soit constamment créditeur de quelques milliers de francs, formant ensemble un total assez respectable que la Banque peut faire figurer sous le titre «Comptes-courants et comptes de dépôts» sans que les créanciers de ces sommes aient eu réellement l’intention de procéder à un placement de fonds.

Les banques suisses reçoivent en général des dépôts de deux genres : les uns en comptes-courants ou en comptes de virements et de chèques, sans intérêt, pour le service de caisse de leurs clients; les autres confiés à titre plus ou moins fixe et portant intérêt.  Naturellement, comme les banques ordinaires, elles accordent un intérêt plus ou moins élevé selon que les dépôts sont à un terme plus ou moins long.  Des bons de caisse, c’est-à-dire certificats de dépôts à vue, figurent dans les bilans de deux ou trois établissements seulement, et d’ailleurs pour une somme presque insignifiante.

Mais, comme nous le verrons en critiquant le système suisse, une grosse partie des dépôts que les banques inscrivent adroitement à leur bilan sous la rubrique «Engagements à terme» constituent en réalité un passif exigible presque sans délai, et devraient en conséquence passer sous la rubrique «Engagements à vue».

Apres ces deux opérations passives ou d’emprunt, émission et dépôt, voyons la principale opération active ou de prêt.  L’emprunt par billets étant un emprunt à vue, la sagesse et le souci de leur sécurité conseillent aux banques de ne consentir corrélativement de prêts qu’à terme le plus court possible.  Aussi apparaît-il que l’emploi le moins dangereux que l’on puisse faire des sommes dues à l’émission, c’est de les consacrer à l’escompte du papier de commerce.  (Et ce que nous disons de l’émission est vrai aussi du dépôt, surtout à court terme).

La banque d’émission emprunte en lançant ses billets dans la circulation; elle prête en faisant l’escompte, c’est-à-dire en achetant des lettres de change non échues, transformant ainsi en comptant, en monnaie actuelle, des valeurs qui ne sont dues qu’à terme.

Obtenant grâce à leurs billets des sommes considérables et presque gratuites, les banques d’émission peuvent pratiquer l’escompte facilement et à très bon marché.  Par là, elles rendent réellement service au commerce du pays et sont vraiment les pivots du crédit.

Quant à la sécurité, un portefeuille de bonnes lettres de change (nous avons déjà eu l’occasion de le dire), constitue à côté de l’encaisse métallique la contre-partie la plus solide des billets.  Sans doute, ces lettres de change ne sont pas argent liquide au même titre que l’encaisse; mais comme elles ne sont pas d’une réalisation très lointaine, et que chaque jour quelques-unes au moins viennent à échéance, elles peuvent être considérées comme suffisantes pour répondre aux demandes d’un passif qui, malgré son exigibilité immédiate, ne sera jamais réclamé à la même minute dans son intégralité.

Escompte et émission sont donc deux opérations complémentaires l’une de l’autre, et foncièrement inséparables.  L’escompte n’est possible qu’à la condition de trouver dans l’émission les sommes nécessaires; l’émission n’est utile qu’en obtenant de l’escompte un emploi fructueux et sûr des fonds recueillis.

L’émission est le prolongement de l’escompte, comme l’escompte est l’indispensable complément de l’émission.

Et il est si vrai que l’escompte constitue l’opération la plus parfaitement adéquate à l’émission et la moins dangereuse, que nous voyons en Suisse la loi sur les billets reconnaître elle-même en quelque sorte cette situation.  Nous savons en effet que les banques s’engageant à ne pas se lancer dans des opérations plus hasardeuses et plus aléatoires que l’escompte du papier de commerce, sont admises à couvrir 60 % de leur circulation fiduciaire simplement par leur portefeuille de change, et sont dispensées du cautionnement plus rigoureux exigé des autres.

Il est donc naturel que l’escompte constitue la principale opération de prêt des banques d’émission, et c’est par la réellement qu’elles sont appelées à rendre service au commerce du pays.  Après l’émission, en effet, «le devoir le plus apparent, le plus frappant pour l’esprit que puisse remplir une banque d’émission à l’égard du monde des affaires, c’est de donner l’escompte au plus bas prix possible, c’est-à-dire de donner à quiconque a des transactions à faire dans ce pays, une prime, une chance contre ses rivaux de l’étranger [18]».

Mais alors que l’émission est regardée partout comme une affaire exceptionnelle, que l’on réglemente sévèrement, que l’on réserve même le plus souvent à quelques établissements privilégiés, l’escompte au contraire est libre, et fait partie des opérations auxquelles chacun a le droit de se livrer.

Vis-à-vis de la concurrence qui peut ainsi s’exercer, les banques d’émission suisses sont assez bien armées.

Elles sont libres de fixer comme elles l’entendent leurs conditions d’escompte, et ces conditions sont très diverses.

Pourtant la loi prend soin de déterminer la nature du papier que peuvent admettre les banques à opérations restreintes, c’est-à-dire celles dont la circulation est précisément couverte par le portefeuille.  Leurs effets de change doivent être «à l’échéance de 4 mois au maximum et revêtus d’au moins deux signatures de personnes solvables, dont l’une domiciliée en Suisse»; l’une des signatures peut être remplacée par un nantissement (Art. 15, Loi 1881).

Notre Banque de France est beaucoup plus rigoureuse; elle n’admet à l’escompte que les effets n’ayant pas plus de 3 mois d’échéance, et revêtus de 3 signatures, dont l’une peut être remplacée par un dépôt en garantie soit d’actions de la Banque, soit de titres limitativement déterminés.

On a beaucoup critiqué cette exigence des 3 signatures.  Nous ne croyons pas qu’il y ait là une entrave sérieuse à la bonne marche des affaires du pays, ni à la prospérité de la Banque.

Ce qui davantage est un obstacle à l’extension de ses opérations, c’est la condition qu’on lui a imposée d’avoir le même taux d’escompte pour tout le monde.

Le taux une fois fixé par le Conseil Général, la Banque n’a plus qu’à l’appliquer à tous, sans tenir aucun compte des garanties offertes, de la solvabilité toute spéciale des signataires, de la qualité du papier.

Il en résulte qu’elle ne reçoit pas le papier de tout premier choix, autrement dit papier de haute banque, qui trouve facilement à se négocier ailleurs à un taux inférieur au taux officiel.  Il résulte aussi que la Banque de France joue plutôt le rôle de banque de réescompte; la plupart des établissements privés se contentent en effet de deux signatures et se montrent beaucoup moins difficiles, de sorte qu’ils négocient presque tout le papier du pays.  Ce n’est qu’en cas de besoin que ces premiers escompteurs vont s’adresser à la Banque, et puiser en ses coffres en lui réescomptant.

Ainsi notre Banque n’escompte pas ce qu’elle pourrait escompter; la rigidité de son taux éloigne beaucoup de l’excellent papier qui autrement irait à elle.  Elle le sait fort bien, d’ailleurs; elle sait que, si elle voulait se contenter de deux signatures et surtout appliquer un taux d’escompte différentiel, elle pourrait facilement en quelques jours doubler ou tripler son portefeuille.  Mais elle estime qu’elle a un autre rôle à jouer; c’est à dessein qu’elle ne cherche pas à faire le plus d’affaires possible, ni à exercer une active concurrence contre les banquiers privés.  Outre qu’elle est notre réservoir d’argent et notre suprême ressource, elle a pour but surtout, pense-t-elle, de servir de régulateur au crédit du pays en déterminant un taux d’escompte officiel et respecté !

Les escompteurs privés, malgré la concurrence, feraient payer aussi cher qu’ils le pourraient.  La Banque intervient; elle fixe un chiffre assez bas pour interdire des exigences injustifiées de la part du commerce privé; et son existence suffit à empêcher les tarifs très élevés que nous réserverait sans doute l’industrie libre livrée à elle-même.

La Banque ne doit pas non plus dans la fixation de son taux descendre trop bas; car elle serait alors assaillie de demandes d’escompte, et devrait émettre des milliards de billets, ce qui pourrait bien provoquer une panique ou une crise.

Notre banque est donc là pour jouer un rôle modérateur.  Elle domine l’ensemble du marché; elle connaît le mouvement des capitaux à travers tout le pays; elle a les yeux fixés sur le cours du change dans le monde entier.  Elle est avant tout observatrice [19].

Ailleurs, en Suisse comme nous le disions, en Angleterre, en Allemagne, la concurrence est plus facile et plus efficace des banques d’émission contre les banques privées, et l’on applique ce que l’on appelle l’élasticité du flux de l’escompte.

La Reichsbank arrête comme notre Banque de France un taux officiel; mais à côté elle détermine un taux privé moindre, auquel on accepte le papier qui réunit certaines conditions.

En Suisse, il y a bien aujourd’hui un taux d’escompte officiel et uniforme, fixé par le comité des Banques.  Mais ce n’est là qu’un maximum, et dans les limites de ce maximum, chaque banque demeure libre en général de déterminer le taux qui lui plaît, et même de faire varier ce taux avec les différents papiers présentés.  Les signatures de premier ordre sont escomptées naturellement à un taux moindre, à raison des garanties qu’elles offrent.  En un mot, en Suisse, on discute et on débat les conditions d’escompte [20].

Si nous comparons les différents taux officiels d’Europe, nous voyons que la Banque de France a pratiqué presque toujours un taux moins élevé que partout ailleurs; et elle réussissait à maintenir son taux aussi peu variable que possible.

La richesse de notre pays, et l’abondance des capitaux disponibles ont du reste puissamment contribué à cet état de choses.

La Banque d’Angleterre, si elle aussi donnait l’argent à très bon marché, faisait subir par contre à son taux d’escompte des changements incessants, sans doute pour s’opposer à la sortie de son encaisse, composée uniquement d’or et par conséquent très vulnérable.

L’Allemagne, où l’argent n’était pas assez abondant en regard du colossal essor industriel et commercial qui transformait ce pays, a longtemps tenu la tête comme cherté du loyer de l’argent, avec la Suisse pourtant qui même, depuis 1893, est en général au premier rang.

Les banques suisses en effet ont à lutter avec un change défavorable et avec d’abondantes sorties de numéraire; pour ce motif, elles sont obligées d’avoir un taux d’escompte fort élevé, auquel d’ailleurs elles font subir, comme la Banque anglaise, et plus que la Banque anglaise, des variations très nombreuses.  Régulièrement, chaque année, à deux ou trois époques où les capitaux se raréfient, le taux monte, pour redescendre sitôt ces époques traversées.

Les banques suisses ont même peut-être abusé de ce puissant moyen.  À la moindre oscillation de leur encaisse, elles s’empressent d’élever ou d’abaisser le taux d’escompte, non sans imprimer au marché du pays des secousses très fâcheuses.

Même en temps normal il n’y a guère stabilité, et il ne se passe pour ainsi dire pas de mois sans une variation dans le loyer de l’argent.

Le taux moyen a été en 1900 de 4,88 %, 1901 de 3,98 %, 1902 de 3,77 % et au début de cette année 1903, il vient de descendre de 4 ½ à 4 %.

Le chiffre du portefeuille des banques d’émission n’a pas suivi le mouvement général du bilan de ces banques.  Il a même été longtemps en déclinant, et s’il s’est un peu relevé ces deux dernières années, il n’est guère supérieur à ce qu’il était en 1883.  Pourtant, depuis cette date, le commerce du pays a progressé, et est devenu chaque jour plus intense; les banques d’émission n’ont pas su profiter de cette activité.  Un grand nombre de sociétés de crédit, dont plusieurs les dépassent en importance, leur ont fait une victorieuse concurrence.  Ces sociétés ont attiré à elles presque tout le papier que l’essor commercial et industriel de ces dernières années faisait apparaître, alors que le mouvement d’escompte des banques d’émission restait à peu près stationnaire.

Entre le portefeuille des banques d’émission suisses et le portefeuille de la Banque de France, outre le nombre des signatures exigées, il est une autre différence assez importante à signaler.  La Banque de France, non pas statutairement, mais bénévolement, de parti-pris, refuse le papier étranger.  Il y a quelques années, elle s’était un peu départie de cette rigueur; mais elle est vite revenue à son ancienne politique, et aujourd’hui rejette de nouveau tout papier de cette nature.  Les banques suisses, au contraire, bien que «devant principalement favoriser l’agriculture, le commerce et l’industrie indigènes», et ne devant prendre «en conséquence du papier sur les pays étrangers qu’à défaut de papier sur le canton» possèdent un assez fort portefeuille étranger.

Sur le total de 230 millions de francs d’effets escomptés, 49 millions sont en effets sur l’étranger.

Il est vrai qu’un danger spécial les menace, qui les astreint à avoir un tel portefeuille.  Il s’agit de l’exportation de numéraire, dont nous aurons à parler longuement plus loin.

Et ce sont les banques de Bâle, Genève, Zürich, Berne, Neuchâtel, les plus exposées à ce danger, qui possèdent précisément aussi le stock le plus considérable de papier étranger.

Si vaste que soit déjà le champ d’action offert par cette triple série d’opérations, émission, dépôt et escompte, là ne se borne pas l’activité des banques de circulation suisses.  Elles pratiquent en général toutes les opérations ordinaires de banque.  Mais une énumération applicable à toutes est impossible à donner.  Sur ce point, comme sur tant d’autres, les statuts et les lois diffèrent, et varient avec la nature et les besoins du canton.

Tel établissement, né dans une circonscription pauvre, voit son mouvement d’affaires réduit presque à néant, se contente par une émission de quelques milliers de francs de vulgariser autour de lui le billet de banque et d’en faire apprécier l’utilité, et à côté de cela joue parfois un rôle que l’on est tout étonné de lui voir jouer, rôle aussi éloigné que possible de l’idée de banque.

Tels autres établissements, au contraire, travaillant et prospérant au sein de florissantes cités, ont spécialisé leur cercle d’opérations, ont acquis une situation éminente, et sont réellement les dispensateurs du crédit.

Toutes les banques indistinctement pourtant ouvrent des comptes-courants.  Mais, alors qu’en France les comptes-courants figurent au bilan sous la rubrique «créanciers», c’est-à-dire au passif de la Banque, puisqu’il lui est interdit de faire des avances à ses clients, nous voyons tout au contraire sur le bilan suisse les débiteurs par comptes-courants figurer pour un plus gros chiffre que les créanciers.  Il est vrai d’ajouter que les avances par comptes-courants ne sont consenties qu’avec beaucoup de circonspection, après un minutieux examen de la solvabilité des débiteurs, et entourées des plus solides garanties [21].

Quelques-unes seulement parmi les banques ouvrent à leurs clients des comptes de virements et de chèques, mais toutes pratiquent les avances sur nantissement.  Et si leur portefeuille n’a pas augmenté en même temps que le chiffre général des affaires, dans ce même portefeuille resté stationnaire, il y a en un déplacement des lettres de change escomptées en faveur des avances sur nantissement; ce qui n’est pas sans danger, car les prêts ainsi consentis sont moins facilement réalisables, et sont davantage sujets à être renouvelés.

Avec chaque banque, il y a de grandes différences dans la nature des nantissements exigés.  Tantôt ce sont des produits de l’agriculture et de l’industrie du canton, ailleurs des marchandises quelconques [22].

Comme la Banque de France, les quatre banques d’émission pures ne font d’avances que sur lingots, matières d’or et d’argent et effets publics ayant cours réguliers.  Pourtant, si elles ne pratiquent pas directement les avances sur marchandises, du moins s’y livrent-elles d’une façon indirecte par l’escompte des warrants.

Les avances sur titres sont naturellement les plus nombreuses.  Elles constituent une opération fort délicate pour les banques d’émission.  Le billet de banque représente en effet l’encaisse et le portefeuille, mais aussi les avances sur titres.  Il est donc nécessaire de bien examiner ces titres, qui par leur valeur concourent encore à la solidité du billet.

La Banque de France se montre très rigoureuse à ce sujet; les valeurs admises en garantie par elle sont limitativement déterminés; elles ne comprennent guère que les rentes sur l’État, les bons du Trésor, des actions de la banque elle-même ou de nos compagnies de chemin de fer et quelques obligations du Crédit Foncier, de Départements et de villes; et, à part les rentes où on va jusqu’à 80 %, on ne consent d’avances que pour 75 % au maximum de la valeur.

Les banques suisses, plus libres que notre Banque, peuvent se montrer beaucoup plus larges, et la liste des titres admis par elles n’est pas restrictive.  Elles acceptent tout, à l’examen, et débattent le prix à verser.

Les avances sur lingots, où les risques sont presque nuls, se font à fort bon compte, de 1 à 2 %, et même moins; les avances sur titres, plus dangereuses, se font en général, comme presque partout du reste, à ½ % au dessus du taux de l’escompte.

Enfin, les banques suisses s’occupent encore du recouvrement des effets qui leur sont remis à l’encaissement; elles prennent en dépôt les titres suisses ou étrangers et se chargent des opérations que comporte ce service; elles reçoivent en garde les valeurs qu’on leur confie; elles émettent des effets à ordre ou au porteur, des mandats et des chèques; elles achètent et vendent des monnaies étrangères, et pratiquent toutes les opérations de change.

Les quatre banques fournissant la garantie du 60 % de leur émission par le nantissement de leur portefeuille de change, ont naturellement inséré dans leurs statuts une clause spéciale reproduisant les restrictions mentionnées à l’article 16 de la loi de 1881.  Il est temps de citer cet article, dont nous avons déjà parlé à plusieurs reprises.

Ces quatre banques, dites à opérations restreintes, ne doivent faire en principe que du crédit commercial; et par là, plus que les 32 autres, elles se rapprochent de ce que l’on entend d’ordinaire par banque d’émission.

De par l’article 16, il leur est interdit :

a)  D’accorder des crédits à découvert;

b)  D’acheter et de vendre à terme des marchandises ou des titres pour leur propre compte ou pour celui de tiers, ou de se porter garantes pour l’exécution de transactions de cette nature;

c)  D’acquérir des immeubles qui ne seraient pas destinés au service de leur administration;

d)  De fonder ou d’exploiter des entreprises industrielles et commerciales, le commerce des métaux précieux excepté;

e)  De faire des opérations d’assurances;

f)  D’entreprendre à forfait l’émission d’actions ou d’emprunts autres que les emprunts d’États et de communes suisses;

g)  D’avoir une participation dans des maisons qui traitent les affaires mentionnées comme exclues.

Toutes ces opérations risqueraient fort de compromettre, et surtout d’engager pour un avenir trop long les sommes retirées de l’émission, qu’il faut toujours être prêt à restituer.

Les autres banques offrant une garantie regardée comme plus effective et plus immédiatement réalisable qu’un portefeuille de change, on a pensé qu’on pouvait les laisser s’engager en ces opérations avec moins de dangers, sinon pour elles mêmes, au moins pour les porteurs de billets forts de cette garantie spéciale.

Crédit foncier, crédit agricole, les banques cantonales et les banques mixtes embrassent tout cela à côté du crédit commercial, ce dernier relégué même par quelques-unes tout à fait au second plan.

Les noms seuls suffiraient à le prouver; à Estavayer, fonctionne le Crédit agricole et industriel de la Broye; en Thurghovie, à côté de la Banque cantonale existe la Banque hypothécaire.  Et malgré ces titres, qui sembleraient les appeler à toute autre destination, ces établissements sont au nombre des banques d’émission.

Mais avec de l’argent placé en des opérations qui, par nature, sont d’une réalisation fort lointaine, la solidité du billet de banque pourrait bien être compromise, si le porteur n’était pas rassuré par ailleurs, par la garantie du canton ou par l’existence de la contre-valeur en titres dans une caisse publique.

En France, pour le crédit à long terme, nous avons cru devoir créer, sur le modèle de la Banque d’émission, un établissement, spécial, unique, aux attaches officielles et qui, prêtant pour des délais fort longs, alimente ses caisses par des emprunts non plus sur billets, mais sur obligations remboursables à des échéances correspondant aux échéances des prêts.  Et si cet établissement se laisse aller au crédit commercial, les deux compartiments sont soigneusement séparés et alimentés de sources différentes.

Malgré la sagesse qui préside à ses opérations, notre Crédit Foncier ne rend peut-être pas les services que l’on serait en droit d’attendre de lui.  Placé en un endroit unique, centralisé à l’excès, il ne connaît pas assez les besoins spéciaux à chaque région, et n’est pas non plus assez souple pour se plier à ces besoins.

Pour le crédit agricole, moins long sans doute que le crédit foncier, mais plus exigeant que le crédit commercial, nous avons beaucoup moins bien réussi.  Nous avons essayé d’un établissement spécial sans grand succès.  Quelques projets, au mépris de la sagesse et de l’expérience, ont ensuite tenté de faire servir la Banque de France aux besoins de l’agriculture.  Et, après tous ces tâtonnements, on se tourne aujourd’hui vers la mutualité, espérant d’elle les plus bienfaisants effets; mais le succès n’a pas encore couronné les efforts pratiqués, et notre crédit agricole existe plutôt en théorie qu’en pratique.

C’est à la mutualité aussi que nous nous sommes adressés pour tenter d’établir le crédit populaire.

L’Allemagne était plus heureuse que nous; et les associations coopératives dues à Raiffaisen et à Schulze-Delitzsch organisaient assez bien chez elle le crédit agricole et le crédit populaire.

Toutes ces questions sont d’un intérêt capital pour la prospérité d’un pays.  Partout, en ces dernières années, l’organisation des différentes sortes de crédit a inquiété les gouvernements, et préoccupé l’opinion publique.  La Suisse tout naturellement a songé à se servir d’un instrument qu’elle avait sous la main, à savoir ses multiples banques d’émission répandues à peu près sur tout le territoire.

Sans doute l’initiative privée a su créer en Suisse de nombreux établissements de crédit foncier ou de crédit agricole.  Mais les banques d’émission elles aussi pratiquent le crédit à long ferme : c’est peut-être là leur principale opération, qui a pris d’ailleurs une extension de plus en plus considérable.  Le montant des prêts hypothécaires par elles consentis a été constamment en augmentant; il atteignait 200 millions environ vers 1881; il s’élève à 400 millions en 1895, à 500 en 1897, à 600 en 1900, et sur le dernier bilan, les créances hypothécaires figurent pour 700 millions.

Le développement qu’a pris ce genre d’opérations est très facile à comprendre.  Les banques mixtes en effet se sont empressées d’user de la liberté que leur accordait le dépôt de titres une fois fait pour engager dans des prêts à long terme les sommes qu’elles devaient à leur émission de billets, obtenant ainsi des bénéfices plus rémunérateurs que par l’escompte du papier commercial, se souciant fort peu d’ailleurs du danger que l’on peut courir à être créancier d’une somme à longue échéance et débiteur à vue de la même somme.  Les titres déposés sont là pour rassurer les porteurs de billets !

Quant aux banques cantonales, elles ont dû faire ce que leur dictait le canton.  Créant une banque, ou bien accordant un patronage sollicité, les autorités cantonales ont imposé à ces établissements des fonctions, qui ailleurs sont remplies par des organes spéciaux.  Et les statuts approuvés ou les lois constitutives contiennent des indications très nettes à cet égard.

Une bonne partie des banques ont été créées pour être avant tout établissements de crédit foncier, maints articles le disent nettement, et pour consentir des prêts hypothécaires sur les immeubles situés dans le canton.  L’escompte du papier commercial n’est pour elles qu’une opération tout à fait accessoire.

Elles doivent encore favoriser l’agriculture et la petite industrie, leur ouvrir des crédits; et en quelques cantons au moins, on s’attend à voir la banque d’émission, grâce à son caractère démocratique et tout local, jouer le rôle d’institution de crédit populaire.

À la Banque cantonale de Berne, «les petites demandes d’emprunt ou de crédit passent avant les grandes».  À Unterwald, le canton se substituant à une société préexistante et créant l’Obwaldner Kantonalbank déclare vouloir venir en aide à la population rurale et aux petits industriels, et favoriser avant tout les moins fortunés.

Signalons encore une mission assez spéciale confiée à la plupart des banques de circulation en Suisse; nous voulons parler de leur rôle comme caisses d’épargne.  Plusieurs des banques actuelles d’ailleurs ne sont que des caisses d’épargne transformées.  Et deux cantons au moins ne se sont pas gênés pour afficher que c’était là surtout le service qu’ils attendaient de leur banque d’émission, à laquelle ils ont nettement donné le titre officiel de Ersparnisskasse.

Alors que dans tous les pays, pour encourager et faire naître l’épargne, on songeait à charger de ce service un organe déjà existant et suffisamment répandu, il devait tout naturellement venir à l’idée des Suisses d’utiliser dans ce but leurs multiples banques d’émission.

Et l’épargne a montré la foi qu’elle avait en ces établissements en leur confiant en dépôt une somme qui a sensiblement augmenté chaque année, et qui atteint aujourd’hui 320 millions de francs.

À côté de ces fonctions si variées, qui souvent, leur ont été imposées, les banques Suisses n’ont-elles pas de services plus directs à rendre soit au gouvernement central, soit aux États cantonaux ?

Les opérations avec l’État étant presque toujours au profit de ce dernier ne vont pas sans dangers pour les banques d’émission.  Néanmoins, il ne faut pas s’alarmer outre mesure à ce sujet.  Des rapports sont parfaitement légitimes entre les deux grandes puissances que sont l’État et la Banque; et il est souvent utile et nécessaire que l’une vienne au secours de l’autre, parce que le crédit de l’une est intimement lié au crédit de l’autre.

Quoiqu’il en soit, presque partout, en échange du privilège accordé, on imposait à la banque d’émission des charges spéciales, et on exigeait d’elle divers services.  Ainsi nombre de pays ont remis à leur Banque leur service de Trésorerie.

Souvent on prévoit des avances que la Banque devra consentir à l’État, le plus ordinairement à titre gratuit.

En France, par exemple, ces avances figurent dans les derniers bilans pour 180 millions.  De plus, le Trésor français a un compte-courant à la Banque, et si dans ses comptes-courants la Banque ne doit jamais être que débitrice, exception est faite à la règle en faveur de ce client spécial qu’est l’État.

En Suisse, la loi de 1881 est muette à ce sujet.

Elle règle bien, comme nous l’avons vu, le contrôle de l’autorité, mais n’impose aux banques aucune charge spéciale en faveur de l’État [23].  La Confédération n’a donc rien à exiger.

Il n’en est pas de même des cantons, du moins lorsqu’il s’agit de banques cantonales.  Les cantons créateurs ou garants ont pu dicter à ces établissements les services qu’ils en attendaient.

Souvent du reste, lorsque le canton a fourni la totalité du capital, la caisse de la banque et la caisse de l’État ne sont qu’un.

Le service de Trésorerie du canton est confié naturellement à la banque cantonale.

Mais ce que l’on attend généralement de ces banques, c’est non de prêter à l’État les sommes dont il peut avoir besoin, mais de servir d’intermédiaires pour les lui trouver, en un mot de lui procurer les prêteurs.  Les émissions publiques en effet ont été souvent ouvertes par l’entremise des banques de circulation, cantonales et libres; toutes, elles se sont intéressées aux emprunts contractés par l’État, les cantons ou même les communes suisses.

 

CHAPITRE  SEPTIÈME

RAPPORTS  DES  BANQUES  ENTRE  ELLES : LES  CONCORDATS

 

Chargées d’assurer un service qui doit être aujourd’hui national, ayant les mêmes intérêts à sauvegarder et le même but à poursuivre, les diverses banques d’émission de la Suisse ne peuvent rester à l’écart les unes des autres.  Elles sont forcément en relations très suivies, et bien avant la loi de 1881 qui vint leur faire une obligation de ces rapports mutuels en contraignant chacune à accepter les billets des autres et à servir d’intermédiaire pour le remboursement de ces billets, de nombreuses ententes avaient été signées entre elles.

On désigne sous le nom de Concordats les conventions intervenues entre les banques.

Dès 1863, alors que l’un des principaux reproches adressé aux banques était l’isolement où elles se confinaient, M. Ernest Pictet, éminent financier suisse, président encore actuel du conseil d’administration de la Banque du Commerce de Genève, et M. Burckhardt-Bischoff, de Bâle, s’efforçaient de les faire sortir de cet isolement, et montraient tous les avantages et toutes les améliorations que l’on retirerait, d’une association des divers établissements fiduciaires suisses.

Une telle union, faisant disparaître les abus reconnus de tous qu’entraînait le régime de liberté, réussirait peut-être à rendre moins urgente l’intervention du législateur, auquel l’opinion publique mécontente commençait à demander les facilités que les banques n’avaient pas su lui procurer jusque-là.

«Cette association des banques, écrivait Monsieur Pictet, pourrait être plus ou moins intime.  Elle pourrait se borner, par exemple, à l’échange réciproque et sans frais de leurs billets.  Elle pourrait faire un pas de plus et avoir pour but le recouvrement réciproque, sans frais, des effets de commerce tirés sur leurs cantons respectifs.»

Sous l’influence de ces idées, la Banque du Commerce se mit en rapport avec les Banques de Bâle, Zürich et St-Gall; et en 1866, elle signait avec chacun de ces établissements un premier concordat [24], assez rudimentaire encore, puisque les signataires étaient liés avec la Banque du Commerce sans être liés entre eux, mais qui n’en marque pas moins un progrès.

La convention de 1866 prévoyait les trois avantages suivants :

Remboursement des billets au pair;

Faculté pour les banques de disposer l’une sur l’autre au moyen de mandats payables à un ou deux jours de date;

Escompte du papier sur leurs places respectives au pair et sans perte de change.

Les résultats obtenus furent tels que six ans après, en 1872, six nouveaux établissements, les cantonales bernoise et vaudoise, les Banques d’Argovie, de Schaffhouse, de Glaris et de Fribourg se joignent au premier noyau des banques concordataires.

Cette union rendit grand service au commerce en facilitant les virements entre les différentes places.  Ainsi, l’année suivante, un mouvement de capitaux de 86 millions peut se produire, sans qu’on ait à déplacer plus de 9 millions d’espèces.

D’autre part, la circulation fiduciaire devient plus active, grâce à l’acceptation des billets au pair.  En moins de 5 ans, de 1869 à 1873, la Banque du Commerce a réussi à quintupler sa circulation, que l’on s’accordait auparavant à reconnaître comme insuffisante.

Constatant tous ces heureux résultats, la Banque du Commerce, dans son rapport annuel, émet l’espoir que le concordat qui la lie avec ses neuf collègues deviendra réciproque aussi entre eux, et que le principe de ces associations sera bien davantage développé.  Continuant du reste ses efforts, elle ne tarde pas à ajouter à la liste des concordataires les Banques de Lucerne et de Soleure, et, grâce à un arrangement avec une maison de Neuchâtel, son papier sur les principales places de ce canton est accepté au pair.

Ces essais trop timides, trop tardifs et surtout trop restreints n’empêchèrent pas le pouvoir fédéral de profiter des attributions nouvelles que lui donnait la Constitution de 1874, et de faire voter en 1875 une refonte complète du système d’émission.  Nous savons que la loi de 1875 succomba devant une consultation populaire.

Le danger dont cette loi venait de menacer leur liberté, fit plus pour stimuler la bonne volonté des banques que l’active propagande de leur collègue de Genève.

Elles employèrent le répit que leur donnait le rejet de la loi, et, désireuses de se concilier l’opinion publique, travaillèrent à une extension et à un agrandissement des unions partielles déjà existantes, de façon à donner à leurs billets une circulation vraiment intercantonale.  Moins de 3 mois après le référendum, le 8 juillet 1876, en dehors de toute intervention gouvernementale, un concordat était signé entre 21 des banques d’émission.

Ce concordat est l’un des plus intéressants et des plus remarquables, tant par le nombre de ses contractants que par l’importance des progrès qu’il essaye de réaliser.  Il a servi de modèle, du reste, à toutes les conventions postérieures, qui n’ont fait que le transformer ou l’augmenter.  Englobant la plus grande partie des banques d’émission de la Suisse, il les réunit en une sorte de fédération.

Il généralise les mesures précédemment prises par quelques établissements, cherche à mettre les banques à l’abri des reproches qu’on leur adressait, et, devançant pour ainsi dire l’action de la loi, il espère rendre inutile toute réforme législative, et conserver un système de liberté cher à beaucoup de personnes et surtout aux banques.

Les établissements concordataires s’engagent à rembourser mutuellement leurs billets, à les accepter en paiement, et à effectuer le recouvrement gratuit des effets de change tirés sur leur place ou sur celles où ils ont des succursales.  Ils fournissent aussi les uns sur les autres des mandats à trois jours de date, et payables en réalité à présentation.

Mais la création la plus originale du Concordat de 1876 fut un Bureau central, véritable Clearing House [25], destiné à permettre le règlement des opérations prévues, et la compensation des obligations réciproques.

La direction de ce Bureau est confiée à la Banque de Zürich qui, moyennant une indemnité, en assume toute la responsabilité pécuniaire.

À ce Bureau, chaque banque concordataire se fait ouvrir un compte sans intérêts, qui ne doit jamais se trouver débiteur.

Les banques sont bien entre elles en compte-courant; mais chacune, lorsqu’elle est créancière d’une autre, a le droit d’exiger d’être immédiatement couverte soit par un envoi direct d’espèces, soit par un virement à son crédit, au Bureau central.

Le Bureau était chargé de publier périodiquement des récapitulations et des données sur les opérations des banques concordataires.  Au nombre de 21 tout d’abord, ces dernières passent bientôt à 24, dont la part d’émission autorisée, sur un total de 111 millions, atteint plus de 103 millions.

Cette entente ne fut pas sans réaliser quelques progrès.  Les billets facilement acceptés et remboursés purent dès lors circuler dans presque tout le pays.

Les publications du Bureau central répandirent un peu de lumière sur les opérations et la situation de chacune des banques.

D’autre part, le commerce intercantonal trouva de grandes facilités au règlement des comptes sans envoi d’espèces et sans frais.

Les opérations de règlements de comptes et de virements entre banques prirent une activité assez considérable.  Elles atteignaient en 1878 284 millions pour la Banque du Commerce, 258 pour celle de Bâle, et le Bureau central compensa plus de 163 millions.

Mais si brillants qu’ils furent, ces quelques résultats ne suffirent pas à arrêter la campagne des partisans de la réglementation.  Le concordat n’avait pu réunir l’unanimité des banques, et par conséquent n’embrassait pas l’ensemble du pays.  On pouvait trouver avec juste raison qu’il ne donnait pas au public toutes les garanties et toutes les facilités désirables.  Les banques, s’engageant de leur propre vouloir, restaient toujours maîtresses de se délier.

Des restrictions notables venaient déranger la belle harmonie de la convention conclue; l’acceptation des billets avait lieu seulement si les moyens disponibles le permettaient.  Et cette acceptation, pas plus que le remboursement, ne reposait pour le public sur une assurance valable en droit; tous les engagements des banques en effet les lient entre elles, sans que les tiers puissent s’en prévaloir contre elles.

Enfin les vices inhérents au régime, tous les défauts que nous avons longuement énumérés n’en subsistaient pas moins, et toutes les ententes et toutes les conventions possibles étaient incapables d’y remédier.  Malgré les concordats, on désirait donc une réforme en Suisse; et il ne faut pas oublier que si le peuple avait rejeté la loi qu’on lui présentait en 1875, c’est surtout parce qu’elle lui avait paru encore trop clémente à l’égard des banques.

Survient en 1881, la loi fédérale sur l’émission, qui rend inutile en partie le Concordat de 1876, en transformant en obligations légales la plupart de ses dispositions.

Mais si prévoyante et si complète qu’ait été l’œuvre du législateur, elle allait nécessiter sans doute des conventions nouvelles, destinées à la compléter, à la parfaire dans ses détails, et à «régler l’émission en commun ou le remboursement réciproque des billets, ainsi que les relations qui en découlent».

La loi prévoit de telles conventions; mais, hostile à la liberté de jadis, elle les soumet à la ratification du Conseil Fédéral, autorisant d’autre part toute banque d’émission à participer, à conditions égales, aux conventions de ce genre (Art. 23 L. 1881).

En conformité de cet article, au lendemain même de la loi, en 1882, 19 banques, réunies en Assemblée générale, signèrent un nouveau concordat, qui abroge celui de 1876 et qui fut approuvé par un arrêté du Conseil Fédéral.  D’autres banques y adhérèrent, et en 1888 les établissements concordataires sont au nombre de 24.

La convention est présentée comme faite en faveur du public autant que des banques, comme devant le favoriser et compléter pour lui les garanties déjà contenues dans la loi.  Elle a pour but, en effet, dit le préambule, «d’augmenter en faveur des porteurs des billets l’étendue des obligations qui ont été imposées aux banques par la loi; de faciliter pour elles-mêmes l’accomplissement de ces obligations, et de relier d’une manière uniforme les rapports qui en résultent entre elles.»

Par ce concordat, les banques renoncent entre elles au droit d’exiger le paiement en espèces, à moins d’une absolue nécessité dictée par l’insuffisance de leur encaisse.  Elles s’ouvrent mutuellement des comptes-courants pour les transactions en billets.

Elles établissent, ou plus exactement réorganisent, sous le nom de «Bureau central des banques concordataires», l’organe de compensation inauguré en 1876.  Chaque banque est tenue d’avoir au Bureau central un dépôt en espèces; mais ce dépôt, elle est autorisée à le compter comme faisant partie du 40 % d’encaisse prescrit par la loi.

Enfin, tout établissement concordataire doit envoyer au Bureau Central, ainsi qu’à chacune des autres banques, les situations et bilans qui, d’après la loi, doivent être soumis au Conseil Fédéral.

Ainsi, grâce à la loi de 1881, les banques prennent conscience de leur solidarité.  Elles entrent dans une voie nouvelle, qui les conduit à une union de plus en plus intime.  De notables progrès sont faits en ce sens.

Du reste, malgré la reforme de 1881, qui fut surtout un compromis, le débat n’est pas clos au sujet de cette grave question de l’émission qui continue à passionner les esprits.  Beaucoup veulent aller plus loin.  Les Banques suivent avec anxiété ce mouvement, menaçant pour elles.  Leur propre intérêt, comme celui du service qui leur est confié, leur commande de se concerter; elles sentent de plus en plus le besoin de se grouper sous une même direction.  Elles se réunissent fort régulièrement en Assemblées générales; un comité central est nommé pour les représenter.

Désormais, de 1882 à 1899, presque chaque année, des décisions communes sont prises; des règles, obligatoires pour tous les concordataires, sont fixées.

Nous n’entrerons pas dans le détail de tous ces travaux, parce que nous les trouverons réunis dans le dernier règlement que les banques viennent récemment d’arrêter en commun.

En 1899, le mouvement d’union devient plus actif que jamais.  Les dangers d’une mauvaise situation de change qui se prolonge outre mesure, la menace d’une Banque centrale et unique, toujours imminente, exigée en tous cas par un parti qui est peut-être la majorité du pays, forcent les établissements concordataires à des mesures un peu plus radicales et plus efficaces que la simple acceptation réciproque de leurs billets et la compensation de leurs dettes et créances.

Les assemblées générales ordinaires ne sont plus suffisantes pour les graves et multiples décisions à prendre, et il est procédé à de fréquentes réunions extraordinaires.

Prennent part d’ailleurs à ces ententes, non plus quelques-unes des banques d’émission, ni même la majorité d’entre elles, mais le plus souvent l’unanimité ou presque.  Les banques commencent à former réellement un noyau ferme et compact.

La convention de Lugano du 3 juin 1899, qui fut la première à réunir l’unanimité, et sur laquelle nous aurons à revenir, établit entre les banques, pour la protection de leur encaisse, une solidarité effective qui se traduit par un sacrifice d’argent.  Elle élargit le rôle et la compétence du comité central, sous la direction duquel elle place pour ainsi dire les banques.

L’année suivante, l’Assemblée ordinaire réunie à Bâle, pour arriver à une régularisation plus efficace de la circulation des billets, va jusqu’à reconnaître au comité le droit d’imposer aux banques, dans de certaines limites, une réduction de leur émission.

En même temps, désirant faciliter les relations des banques entre elles et entre les différentes places, elle charge «le comité d’élaborer le projet d’une Chambre de compensation des Banques d’émission suisses, en tenant compte des propositions de la Banque du Commerce et de la Banque cantonale de Zürich, et de le soumettre à une prochaine Assemblée extraordinaire.»

L’assemblée eut lieu à Olten, le 28 mars 1901, et le projet présenté fut admis à l’unanimité des banques présentes.

Mais ce n’était qu’un début, et l’année 1901 allait faire accomplir un pas décisif à cette grave question de l’union des banques, à laquelle on travaillait depuis si longtemps.

Le 22 juin, en effet, l’Assemblée ordinaire tenue à Schaffhouse, désireuse sans doute de voir le chemin parcouru, soucieuse aussi d’apporter un peu d’ordre dans les multiples décisions intervenues, confie au comité le soin de réunir toutes les conventions existantes en un seul concordat général.

Ce travail délicat et difficile fut mené à bien par le comité; dès le 23 novembre 1901, il put soumettre à une Assemblée extraordinaire réunie à Berne le texte nouveau, qu’il avait minutieusement élaboré et qui fut aussitôt adopté par 35 banques sur 36.

Une seule, non des moindres, la Banque cantonale de Berne, refusa sa participation.  Mais quelques mois de réflexion, avec les démarches pressantes et les sollicitations de ses collègues ne tardaient pas à la faire revenir sur sa décision primitive; et, sortant de son passager isolement, elle adhérait au concordat le 4 avril 1902.

De sorte qu’aujourd’hui, le Concordat de 1901 englobe l’unanimité des banques d’émission suisses; l’union entre ces banques est un fait accompli, union volontaire, ne l’oublions pas.

Le texte nouveau, entré en vigueur le 1er janvier 1902, tout en abrogeant expressément les anciens règlements, renferme la plupart des conventions qui ont été adoptées année par année; c’est en quelque sorte une récapitulation de toutes les conventions antérieures.

En le signant, les banques suisses ont pour but, dit le préambule, «de faciliter pour elles-mêmes et vis-à-vis de tiers l’accomplissement de leurs obligations, et de régler d’une manière uniforme leurs rapports mutuels.»

L’importance de ce document, véritable code pour les banques, complément tout au moins de la législation de 1881, exige que nous fassions une analyse de ses principales dispositions, bien que sa date trop récente ne permette guère encore de le juger dans ses effets, ni d’apprécier tous les résultats qu’il sera capable de donner.

Le concordat général de 1901 comprend 116 articles.  Les 25 derniers, plus un règlement spécial annexé mais faisant partie intégrante de la convention, sont consacrés à l’organisation et au fonctionnement des assemblées générales, du comité et de certaines commissions de préavis.

En effet, pour délibérer sur les intérêts communs, les banques d’émission continueront à se réunir en assemblée ordinaire une fois par an, et en assemblée extraordinaire toutes les fois qu’il sera nécessaire.

Elles nomment chaque année un comité de sept membres, dont deux sont élus par l’assemblée générale et dont les cinq autres sont, de droit, les banques de Bâle, Berne, Genève, St-Gall et Zürich.  L’une des banques du comité est chargée de la Présidence [26], une autre de la Vice-Présidence, une troisième du Secrétariat.

Le Comité représente les banques vis-à-vis des autorités fédérales; il convoque les assemblées par l’organe de son Président; et surveille l’exécution du Concordat et de toutes les décisions arrêtées en commun.

Pour faciliter les rapports des banques entre elles, le Concordat de 1901, en remplacement du primitif Bureau central, établit une Chambre de compensation qui est en quelque sorte un élargissement de l’ancien Bureau.

En effet, l’organe de compensation inauguré en 1876, et réorganisé en 1882, n’avait pas répondu à ce qu’on en attendait.  Après 1882, les virements atteignirent un moment 100 millions, mais ils diminuèrent progressivement et tombèrent bientôt à une dizaine de millions.  Ce peu de succès provenait de l’obligation où étaient les banques de se régler entre elles en espèces; or, ce procédé leur déplaisait, car elles étaient d’ordinaire assez peu pourvues de métal.

Désormais, grâce à la nouvelle réglementation, elles peuvent compenser leurs engagements presque entièrement sans envoi de numéraire.

Chaque banque possède à la Chambre de compensation un double compte, un compte A pour les espèces [27], un compte B pour les billets.  De ce double avoir, toute banque peut toujours disposer, soit par une demande d’espèces ou de billets, soit par un virement en faveur d’une autre banque d’émission; et elle peut toujours s’acquitter d’une dette envers une autre banque par un simple virement à la Chambre de compensation.  Enfin une compensation périodique a lieu, c’est-à-dire que chaque semaine il est procédé à un virement général, de façon à niveler les comptes respectifs de tous les établissements d’émission.

Les paiements de place à place sont ainsi facilités, et aux envois d’espèces ou de billets on arrive à substituer souvent de simples écritures.  En 1902, la première année d’application de cette organisation, il fut compensé près de 400 millions.

La Chambre de compensation communique régulièrement des relevés de compte au Conseil Fédéral et à chacune des banques.  Elle est soumise, exactement comme les banques et dans les mêmes conditions, au contrôle et à la surveillance du pouvoir fédéral.

Les frais communs de cette organisation sont répartis entre les banques au prorata de leur émission.

La banque chargée de la gestion de la Chambre de compensation est désignée par l’assemblée générale.  Elle reçoit une indemnité, mais elle est responsable de la fidèle et consciencieuse exécution des fonctions qui lui sont confiées.

La Cantonale de Berne, adhérant tardivement au Concordat, fit observer qu’elle entendait que la désignation de la banque chargée de la Chambre de compensation ne devait pas être faite pour un temps illimité; on lui donna raison, et l’assemblée générale de 1902 désigna la Banque cantonale de Zürich pour une période de 5 années.

Le règlement des billets acceptés mutuellement se fait, sitôt qu’ils sont renvoyés à la banque émettrice, au choix de cette dernière par un envoi d’espèces ou un virement en compte A à la Chambre de compensation.

Il est convenu encore que les banques d’émission se chargent réciproquement de l’encaissement gratuit d’effets de toutes sortes, payables sur leur place et sur celles où elles ont des succursales.

Elles fournissent les unes sur les autres des mandats, qu’elles s’engagent à payer réciproquement sans frais entre elles. Mais à côté de ce mandat spécial, sur tel établissement déterminé, mandat depuis longtemps employé, le concordat de 1901 crée une autre sorte de mandat, véritable innovation appelée, croit-on, à un rôle tout à fait considérable.  En effet, pour faciliter les paiements, pour éviter au public d’ennuyeux déplacements de fonds, les banques sont autorisées à fournir des mandats généraux, nominatifs ou à ordre, sur les «Banque d’émission suisses», c’est-à-dire sans désignation spéciale de lieu de paiement, et payables indifféremment aux caisses de toutes les banques.

Le montant de ces mandats ne peut dépasser 5.000 francs par jour, en faveur d’une seule et même personne ou raison sociale. En les délivrant, la banque doit pourvoir le même jour à leur couverture en compte B à la Chambre de compensation.

Le mandat général est valable 15 jours; passé ce délai, il n’est plus payable que par la banque émettrice. Tous ces mandats, spéciaux ou généraux, sont payables à trois jours de date, mais en réalité sont le plus souvent payés à présentation.

En 1902, qui fut la première année de leur apparition, les mandats généraux ont paru fort appréciés du public; ils offrent de grandes facilites et de grandes sûretés pour les transports d’argent, notamment aux voyageurs.  Ils arriveront peut-être à suppléer les billets et les espèces pour les payements inférieurs à 5.000 francs.

Toutes ces opérations, l’acceptation réciproque des billets, le service des encaissements et des mandats, font naître entre les banques des engagements multiples; aussi existe-t-il entre elles un fort mouvement en compte-courant.  Le créancier peut d’ailleurs en tout temps exiger la couverture de son avoir, soit par un envoi de billets ou d’espèces, soit par un virement en compte A ou en compte B à la Chambre de compensation, au choix du débiteur.

La convention de Lugano, dont nous aurons encore à reparler, est reproduite intégralement dans le nouveau concordat.  Elle a pour but de protéger les encaisses, et organise la participation de toutes les banques aux frais de réimportation de numéraire occasionnés à quelques-unes seulement.

Mais l’une des mesures les plus importantes du Concordat de 1901, fut le rétablissement d’une ancienne convention au sujet du taux d’escompte officiel, signée en 1893, mais suspendue l’année suivante.  Depuis plusieurs années, on demandait aux banques de revenir à cette convention de 1893.  Un taux officiel est en effet nécessaire pour servir de régulateur au marché de tout le pays; les commerçants, comme les établissements d’émission du reste, ne doivent pas être abandonnés à eux-mêmes; ils ont besoin d’une indication, d’un point de repère.

Aussi les banques d’émission acceptent désormais pour base de leurs opérations un taux d’escompte officiel et uniforme, fixé par le comité.  Ce taux n’est qu’un maximum; pourtant, les effets d’une échéance de moins de 12 jours ne doivent pas être escomptés au-dessous du taux fixé.

La détermination du taux d’escompte constitue la mission la plus importante du comité central.  Toutes les semaines, chacun des membres du comité adresse à la Présidence son vote expliqué et commenté; un résumé est fait, et la décision est prise à la majorité.

Cette convention fonctionne depuis un an; durant cette première année, le comité s’est efforcé de maintenir le taux officiel aussi stable que possible.  Il ne lui a fait subir que 3 changements, variant entre 3 ½ et 4 ½ %.

Le taux officiel, à la rigueur, pourrait être suffisant pour servir de base et de régulateur.  Mais pour lutter contre la concurrence du marché libre, pour parer à l’avilissement du taux de l’intérêt et pour remédier à un change défavorable, la majorité des banques a pensé nécessaire d’aller plus loin; et, à côté du taux officiel, plusieurs d’entre elles admettent un taux minimum officieux ou privé, au-dessous duquel elles s’engagent à ne pas escompter [28].

Mais cette convention est restée en dehors du concordat général, et ne lie que 24 parmi les banques.

Le taux privé a été et devait être très mobile; il n’a pas subi moins de 14 variations en 1902, entre les limites de 2 ⅜ et 4 ½ %, avec une moyenne de 3,91 %.

Enfin, à coté de la fixation d’un taux uniforme, et toujours dans le même but, c’est-à-dire pour arriver à un resserrement souvent nécessaire du crédit, pour réagir aussi contre l’avilissement de la monnaie fiduciaire et pour créer une ressource pour les époques de forts paiements, les banques confirmèrent dans le nouveau concordat la convention signée à Bâle en 1900 au sujet de la régularisation de la circulation.

Comme il existe une limite légale à l’émission, au lieu de songer à une augmentation, on a cherché par en bas, c’est-à-dire par une réduction, l’élasticité indispensable dont on avait été privé jusque là; et on a confié au comité le pouvoir de décider la diminution de la circulation des billets dès que la situation du marché monétaire l’exige et que les billets s’accumulent, et leur rapatriement dès que les circonstances le permettent.

Le retrait momentané des billets ne doit pas dépasser 5 % dans un délai de 4 semaines, ni 10 % en tout, à moins d’une décision spéciale de la majorité des banques, en cas de circonstances exceptionnelles.

Les billets retirés sont déposes entre les mains de l’Inspectorat.  Toutes les décisions de ce genre sont prises par le comité à une majorité d’au moins 4 voix, représentant 60 % du total de l’émission des sept banques du comité.

Les banques et l’Inspectorat lui-même attendent de ce mode de régularisation les plus importants résultats.

Le retrait des billets est un sacrifice imposé aux banques, mais il exercera, pense-t-on, la plus heureuse influence, en créant une réserve qui pourra donner à la circulation l’élasticité nécessaire, et qui viendra fort à propos augmenter le nombre des instruments de paiement, quand le besoin s’en fera sentir.  La réduction de la circulation aura sans doute encore pour heureux effet de fortifier la politique d’escompte, en enlevant au marché libre le moyen de pratiquer des taux réellement trop minimes.

Une première application, encore assez timide, du retrait temporaire des billets eut lieu dans le second semestre de 1900 par une réduction de 2 ½ % de l’émission.  En 1901, la réduction a été de 10 % pendant 136 jours et de 5 % pendant 188 jours.

Enfin le concordat de 1901 termine en soumettant toutes les contestations relatives à son exécution à la décision du Tribunal Fédéral, si ce dernier veut bien accepter, sinon à un tribunal d’arbitres.

Conformément aux prescriptions de l’article 23 de la loi de 1881, le nouveau concordat fut soumis à l’approbation du Conseil Fédéral, qui s’empressa de le ratifier, sauf pourtant en ce qui concerne les clauses relatives à l’organisation d’une Chambre de compensation.  «Sur ce point particulier, écrit le chancelier de la Confédération, le Conseil Fédéral maintient jusqu’à nouvel avis la sanction provisoire qu’il a du reste déjà été appelé à donner précédemment.

Sans doute, le Conseil Fédéral espère ainsi avoir sur cette institution un contrôle plus large et plus efficace; peut-être aussi n’est-il que peu enchanté de voir la Chambre de compensation placée à Zürich, et, sans doute, il l’eût préférée à Berne, c’est-à-dire davantage sous sa main.

L’Inspectorat des banques, écrit encore le chancelier, a été chargé de veiller à l’application de la nouvelle convention.

Ce concordat, comme nous le disions, est encore trop neuf pour qu’on puisse se permettre une appréciation de ses résultats.  En tous cas, c’est un effort considérable et très digne d’éloges, accompli par les banques en vue d’unifier le taux de l’escompte, de développer le service des virements, de perfectionner en un mot et de régulariser la circulation fiduciaire du pays.

 

CHAPITRE  NEUVIÈME

APPRÉCIATION  DU  SYSTÈME  SUISSE  ACTUEL – CRITIQUES  
[29]

 

Avant d’adresser aux banques, ou plutôt au système d’émission de la Suisse la moindre critique, il convient de reconnaître les qualités réelles de ces établissements.

Les banques d’émission suisses ont très bonne apparence; et dans le monde des affaires beaucoup d’entre elles ont su conquérir une situation qui impose le respect et commande la plus absolue confiance.  Depuis la nouvelle législation, aucune n’a jamais failli à ses engagements.  D’ailleurs même, si semblable hypothèse survenait, le public n’éprouverait aucune perte; nous croyons savoir en effet qu’un plan existe, préparé dès longtemps à l’avance; et les banques, ayant conscience de leur solidarité, viendraient au secours de leur collègue malheureuse en supportant chacune une part de responsabilité.

Ne considérant pas avoir accompli tout leur devoir en respectant à la lettre les textes légaux, elles se sont constamment efforcées d’être à hauteur de la délicate mission qui leur était confiée.  Mis à leur place, bien des établissements n’auraient pas agi comme elles, et, payant l’impôt et se conformant à la loi, se seraient crus quittes par là vis-à-vis du pays, et n’auraient plus songé qu’à multiplier leurs affaires et augmenter leurs bénéfices.

La plupart des banques suisses, au contraire, n’hésitèrent pas souvent à faire passer le soin de l’intérêt général et du bien public avant celui de leurs propres intérêts; elles ont consenti bien des sacrifices, elles ont pris des mesures collectives parfois gênantes pour elles; et, en maintes occasions, elles ont fait preuve d’un patriotisme éclairé, auquel ne nous ont pas toujours habitués les grandes compagnies.

Et si les banques suisses n’ont pas fait mieux encore, si elles n’ont pas pleinement réussi, et si des critiques sont à leur adresser, il ne faudrait pas les rendre responsables d’une situation, due uniquement au régime admis par le législateur, provoquée par la force même des choses.

Sans doute, d’importants progrès ont été réalisés.  La loi de 1881, et les conventions intervenues entre les banques ont amené de sensibles améliorations à la circulation fiduciaire; et une bonne partie des reproches que nous adressions aux banques d’avant 1881 ne seraient plus justifiés, car le régime nouveau est venu apporter d’heureuses modifications.

L’isolement primitif, le plus grave des inconvénients que nous avions signalés, a disparu : les billets acceptés et remboursés mutuellement par les banques ont su inspirer suffisamment de confiance pour que le public aujourd’hui les reçoive tous indistinctement, sans se livrer à un examen sur leur origine.  La circulation est devenue ainsi vraiment nationale, et par suite a pris une extension plus en rapport avec les besoins du pays.

Les très petites coupures ont été supprimées; l’unification du type des billets est réalisée; la loi de 1881 en un mot a doté la Suisse d’un billet uniforme, capable désormais de circuler sans entraves.

La couverture des billets a été soigneusement assurée; et d’autre part, le large pouvoir de contrôle que s’est réservé la Confédération, vient augmenter encore la confiance, et donner en quelque sorte à la circulation une estampille officielle.  L’État, par ce contrôle, assume vraiment une responsabilité morale; et il n’est guère à supposer qu’il laisse jamais impayés les billets d’une de ces banques, dont il a la surveillance : car ce serait pour ainsi dire laisser protester sa propre signature.  De sorte que, disons-le avant d’entamer nos critiques, la solidité du billet suisse ne nous paraît faire aucun doute.  Tout au plus, et en mettant les choses au pire, la seule crainte possible est-elle un retard dans le remboursement.  Mais quoiqu’il advienne, le billet sera finalement payé; et les porteurs peuvent être entièrement rassurés au sujet du remboursement, garanti par les prescriptions légales, par la solidarité existant entre les banques, par la responsabilité des États cantonaux et même de l’État central.

Et pourtant, malgré les progrès réalises, malgré les efforts louables et la bonne volonté de plusieurs des banques, le régime nouveau n’a pas donné pleine satisfaction au pays.  Les griefs sont nombreux encore qui sont adresses aux établissements d’émission.  La législation de 1881, qui fut faite surtout de concessions réciproques, mécontente aujourd’hui à peu près tout le monde, les partisans de la liberté et de la multiplicité, comme ceux plus nombreux de l’unité et de la centralisation.

Le projet primitif du Conseil Fédéral, en effet, était très rigoureux, et préparait la voie à la banque unique.  Il dut subir des remaniements profonds, qui en ont fait une réforme incomplète.

Aussi, même après la loi de 1881, le régime suisse demeure le plus libéral et le plus décentralisé d’Europe.  Reste à savoir si la facilité d’obtenir le droit d’émission, avantageuse pour les banques, n’allait pas être une source d’inconvénients pour le public.

Les banques suisses, si parfaites soient-elles comme maisons de commerce, ne rendent pas au pays les services qu’il serait en droit d’attendre.  Malgré toute leur bonne volonté, elles ne remplissent pas leur mission aussi bien que le ferait une banque unique; et elles-mêmes, sans s’en douter peut-être, courent de très sérieux dangers.  «Ce régime de décentralisation financière tempérée par l’uniformité des règlements, écrit M. Ch. Borgeaud, professeur à l’Université de Genève, est assez avantageux aux affaires locales des places où sont situés les établissements qui font l’émission.  Il l’est beaucoup moins par contre dans le domaine des échanges, non seulement internationaux, mais même seulement intercantonaux.  Quinze ans d’application ont permis de relever des inconvénients dont l’importance a rallié peu à peu à la banque centralisée l’opinion de la majorité qui y était hostile en 1874.»

Tout en conservant en principe un système libéral et décentralisé, le législateur de 1881 a introduit des mesures trop sévères, qui, malgré leur rigueur, n’arrivent pourtant pas à donner à la circulation la base solide dont elle aurait besoin.

Dans la crainte d’abus possibles et d’une tentation à laquelle ne sauraient résister les banques, il a cru bon par exemple de fixer un maximum à l’émission, et il a établi la limite du double du capital.  Cette limitation artificielle et purement arbitraire est gênante, surtout quand il y a encore des évidences pour l’encaisse.  Fixer ainsi a priori quels seront les besoins du commerce et du pays est chose à peu près impossible.  On risque en tous cas de tomber en de grossières erreurs, qui peuvent ne pas être sans danger.  L’émission n’a de limites que les besoins de la place, et ces besoins, nul ne saurait les prévoir à l’avance.

Il est vrai que cette fixation est une conséquence du principe de la pluralité : car, on ne peut accorder à de multiples banques le droit de reconnaître et de constater les besoins du pays.  Il n’en reste pas moins qu’une telle fixation est mauvaise; elle serait un obstacle très fâcheux si une augmentation de la circulation était rendue nécessaire; et, en temps ordinaire elle tente les banques de se tenir toujours aux abords du maximum fixé, bien que ce soit inutile au pays et exagéré.  On ne voit pas bien en effet des établissements, qui d’ailleurs ont des charges multiples, renoncer de gaîté de cœur et bénévolement à un droit accordé.

Aussi ces dernières années le marché suisse a été en général saturé d’une circulation fiduciaire exagérée qui menace toute la situation financière du pays.  L’augmentation de la monnaie de papier a été continue et malheureusement n’a pas été provoquée seulement par les mouvements et les besoins réels du commerce; et toute cette quantité de papier, lancée mal à propos, remplissant un rôle qui n’est pas le sien, chasse peu à peu la monnaie métallique.

Telle est du moins l’opinion de l’Inspectorat.  Certaines banques au contraire pensent que la circulation est insuffisante et qu’il serait de toute nécessité de l’augmenter dans de grandes proportions.

Nous hésitons à nous décider entre ces deux opinions opposées, et nous serions presque tentés de les concilier et de dire que les deux sont exactes, et que les deux inconvénients se font successivement sentir.  Insuffisante à telle époque, par exemple lors d’une grosse échéance, la circulation devient excessive sitôt cette période passée.  En d’autres termes, à aucun moment, la circulation ne tient compte des besoins effectifs du pays; elle n’est pas proportionnée aux nécessités réelles, et ne sait pas s’adapter aux exigences du commerce.

L’émission, tout en prenant une ampleur exagérée, n’a pas l’élasticité indispensable au bon fonctionnement de la monnaie fiduciaire, si bien que le billet qui sursature la circulation en temps habituel, et qui chasse la monnaie métallique, est impuissant à satisfaire aux besoins des échanges aux jours des principaux règlements de comptes.

Chaque année, des plaintes très vives se font entendre au sujet de l’insuffisance des moyens de paiement mis à la disposition du commerce.  En effet, périodiquement, lors des grosses échéances, principalement à la fin juin, à la St-Martin et fin décembre, le manque de billets se fait sentir, et ce mal est encore accru par la mauvaise situation monétaire et l’absence d’un métal commode et peu encombrant.  À ces époques la disette des billets contraint les commerçants à faire d’énormes paiements en écus, à défaut de l’or qui manque.

À plusieurs reprises, cette pénurie de billets faillit devenir une véritable calamité.  «Elle prouve une fois de plus jusqu’à l’évidence, écrit le Conseil Fédéral dans son rapport de 1895, que le système suisse d’émission est devenu intenable même pour les temps relativement calmes, que les banques pour prévenir les inconvénients mentionnés ne se préoccupent pas assez de la situation générale; elles ne savent pas tenir compte des besoins qui se présentent régulièrement à époques fixes, et profiter des moments où le loyer de l’argent est à bas prix pour se fournir à l’avance des fonds nécessaires.»

C’est en invoquant cette pénurie périodique que certaines banques ont pu prétendre que la circulation était insuffisante et qu’il fallait l’augmenter.  Mais comme cette pénurie n’est jamais que momentanée, les autorités fédérales n’ont pas jugé à propos d’autoriser une extension de l’émission.

Il n’est pas à dire en effet que l’émission soit insuffisante; car sitôt les périodes de règlements de comptes traversées, les billets deviennent surabondants et devraient réintégrer les caisses des banques jusqu’au prochain appel de la circulation.

Les banques se gardent bien de prendre des mesures de ce genre.  Elles évitent de conserver leur papier; et, les billets à peine rentrés, elles s’empressent de les remettre en circulation.  Ceci même en temps de calme, de sorte qu’elles n’ont plus aucune réserve pour l’époque des paiements intensifs.

Mais c’est qu’elles ont un grand intérêt à placer toute leur émission dans le public.

Pour mettre un frein à la déclaration des banques, on a en effet basé l’impôt, nous l’avons dit, non sur la circulation effective, ou encore sur le total de l’émission déduction faite de la couverture métallique, mais sur le montant maximum que la banque a déclaré vouloir émettre.  C’est un motif suffisant pour que les banques ne puissent ou ne veulent s’imposer le sacrifice de conserver improductives en leurs caisses des sommes qui leur coûtent un loyer égal au montant de l’impôt [30]; et pour cette raison, à toute époque, elles imposent à la circulation, déjà saturée peut-être, tous les billets qui leur rentrent.  Elles ne veulent pas «payer l’impôt sur du papier qui ne travaillerait pas, et qui deviendrait pour elles une charge sans compensation d’aucune sorte [31]».

Ajoutons encore que l’article 12 exigeant une couverture de 60 % est analogue comme rédaction (par suite d’une erreur, paraît-il) à l’article 45 qui parle de l’impôt.  La couverture étant ainsi basée sur le chiffre de l’émission et non sur celui de la circulation, il peut arriver que, les billets étant rentrés, la banque est tenue d’avoir la couverture sans qu’elle soit débitrice de la contre-partie.  À deux reprises, la Banque du Commerce sollicita du Conseil Fédéral le changement dans l’article 12 du mot «émission» par celui de «circulation».  Le Conseil Fédéral répondit qu’il ne pouvait, vu la clarté de cet article, créer un précédent semblable.

Pour tous ces motifs, les banques veulent toujours et à tout prix faire circuler la totalité de leurs billets.  Il faut que tout leur papier soit en circulation, sinon il devient une charge très onéreuse.  Aussi ont-elles une tendance à épuiser leur faculté émettrice, au lieu de calculer soigneusement l’émission de façon que la monnaie fiduciaire vienne s’ajouter sur le marché en quantité variable suivant les besoins.

Un tel état de choses est préjudiciable aux vrais intérêts économiques, et présenterait de sérieux dangers en cas de crise.  Il fait régner en tout cas en Suisse une situation anormale qui consiste, comme on l’a dit, «à avoir toujours trop d’argent lorsqu’on n’en a pas besoin et trop peu quand il serait nécessaire».

La circulation, en résumé, souffre par sa surabondance, et surtout par son manque d’élasticité.

On pourrait remédier à cette situation par un emploi plus rationnel de la réserve des billets.

Il faudrait, dit un rapport du Conseil Fédéral, que «les banques sans exception se décident à réduire régulièrement leur émission en retenant en caisse leurs billets dans les moments où les moyens de paiement sont abondants et à régler leur circulation suivant les besoins réels du commerce.  Elles auraient alors à leur disposition une réserve à employer pour les moments où le marché doit être renforcé, et obtiendraient par là plus d’élasticité dans leur circulation fiduciaire.»

Ces sages paroles furent écoutées en partie, et les banques s’entendirent, nous l’avons vu, pour reconnaître à leur comité le droit de créer une réserve en réduisant la circulation.  Malheureusement ce droit ne peut être exercé que dans une très faible mesure : la réduction ne peut dépasser 10 % du total des billets; et la tâche est difficile et délicate du comité, à cause des intérêts particuliers qui sont en jeu, et dont il doit tenir compte.

Le mal né de l’insuffisance périodique des billets pourrait trouver un remède dans un service de chèques et de virements; mais ce service est tout à fait insuffisamment organisé.

La compensation des dettes et créances d’une extrémité du pays à l’autre, bien qu’améliorée par les concordats, n’a pas l’ampleur et la facilité que devraient comporter le nombre et l’importance des opérations intercantonales.

Malgré les tentatives accomplies, l’usage des virements n’est pas répandu; c’est un procédé dont on use peu en Suisse.  Et il n’y a pas lieu de s’en étonner; ce peu d’emploi est une conséquence de la pluralité; car une institution centrale, placée au dessus et en dehors des autres institutions de crédit du pays, est nécessaire pour créer un système de virements s’étendant à tout le pays.

La Chambre de compensation réorganisée en 1901 parviendra peut-être à jouer ce rôle.  Une organisation du système des virements rendrait en tous cas des services considérables : elle diminuerait le besoin d’instruments de paiement, et ramènerait sans doute la circulation à de plus justes proportions.

Après avoir limité l’émission, le législateur suisse s’est efforcé de la couvrir de la façon la plus solide et la plus certaine : la couverture qu’il a imaginée garantit les 100 % de l’émission.  Et pourtant, malgré qu’elle garantisse en théorie la totalité des billets émis, cette couverture est loin d’être aussi parfaite et aussi solide que l’on pourrait croire.

Il est permis à juste titre de regretter la raideur inflexible du 40 % d’encaisse.  C’est trop et pas assez tout à la fois.  Cette fixité constituerait un danger dans des moments de crise ou d’inquiétude.  Une certaine élasticité est nécessaire; et tout en se tenant le plus souvent au dessus même de ce chiffre, il devrait être loisible parfois, en de certaines circonstances, en cas de nécessité, de descendre au-dessous, et de se servir momentanément de cette encaisse.

Il est impossible et dangereux de fixer ainsi une proportion fatale et absolue; une règle générale ne peut être posée, même comme conseil : c’est une affaire de circonstance, de prudence, de sagesse.

Aussi devrait-on laisser à la banque elle-même, à son jugement et à sa circonspection, le soin de fixer la proportion d’encaisse nécessaire.  Mais un pareil droit, s’il peut être donné à un établissement central, puissant, quasi-officiel, dont le sort et la fortune sont intimement liés à ceux du pays, capable de ne jamais perdre de vue les obligations que lui impose son caractère d’institution publique, ce droit ne saurait être accordé à une multiplicité d’établissements, dont certains pourraient se préoccuper de leurs intérêts particuliers plus que de l’intérêt général.

Quant à la couverture du 60 %, elle peut ne pas rassurer pleinement les porteurs de billets.

Que le portefeuille de change soit leur garantie, ceci est naturel ! et la loi aurait pu éviter de l’inscrire expressément, si ce n’est pour renforcer cette garantie du privilège spécial qu’elle concède aux porteurs.

Mais quelle sera la valeur de ce portefeuille, puisqu’aucune règle de prudence n’est fixée aux banques ?  Elles sont libres d’accepter le papier qui leur plaît.

Nous aurons à examiner la solidité de ce portefeuille; mais nous venons déjà de citer une cause de fragilité : la nécessité où sont les banques de mettre tous leurs billets en circulation, ce qui ne leur permet pas toujours de faire un choix dans le papier qu’elles acceptent à l’escompte.

Encore, à la rigueur, peut-on prétendre que le portefeuille, d’une réalisation toujours facile même en cas de crise, constitue une ressource liquide, suffisante à assurer le remboursement.

Mais les banques ainsi couvertes sont au nombre de 4; les 32 autres, ne se contentant pas de l’escompte, immobilisant leurs ressources dans des opérations à long terme, ont recours à une garantie d’une autre sorte, responsabilité du canton ou dépôt de titres.

Quelle que soit la confiance des populations envers leurs établissements cantonaux, la garantie du canton ne permettrait pas à la banque, croyons-nous, de faire face à une panique.  Monsieur le conseiller Cramer-Frey, en plein Parlement, n’hésita pas à railler cette couverture, qu’il traitait de fictive.  Les caisses cantonales en effet sont d’ordinaire peu pourvues d’argent comptant; aucun canton ne pourrait payer sur ses propres ressources disponibles la somme garantie.

Est-ce à dire que cette couverture soit sans valeur ?  Non, certes; et il ne nous viendrait pas à l’idée de mettre en doute la puissance financière des riches et florissants cantons de la Suisse.  Mais pour mettre en œuvre cette garantie, il faudrait procéder à une liquidation en règle, compliquée, longue, laborieuse et non exempte de difficultés.

Le canton, sans nul doute, devrait avoir recours à un emprunt; il ne le contracterait que difficilement et à des conditions onéreuses.  De plus, il s’écoulerait un temps assez long jusqu’à la réalisation de cet emprunt, et les porteurs de billets devraient attendre.  Est-ce ainsi que l’on surmonte une crise, née surtout d’une panique, que les moindres espèces versées au moment opportun auraient sans doute suffi à éviter et à dissiper ?

Et puis, il faut appeler les choses par leur nom.  Unir ainsi le crédit de la banque d’émission à celui de l’État, même si cet État est un canton, ce n’est pas autre chose que créer une banque d’État, ou tout au moins une banque qui aura tous les inconvénients de la banque d’État.

Plusieurs du reste parmi les cantonales sont dotées, dirigées et administrées par le canton.  Or presque tous les économistes se sont élevés contre pareille intrusion de l’État dans le fonctionnement du crédit.

Et si à la rigueur l’État central peut organiser assez heureusement une banque d’émission, si, soucieux de l’intérêt général, il peut laisser à cette banque une indépendance suffisante, il n’en va plus de même lorsqu’il s’agit des petits États que sont les cantons.  Les dangers de l’influence pernicieuse de l’État sur cette chose délicate qu’est le crédit sont alors multipliés, d’abord parce que le nombre est plus grand des établissements de cette nature; et surtout parce que les sollicitations de toutes sortes sont plus à craindre des autorités locales que du pouvoir central, ces autorités étant moins préoccupées de l’intérêt national, y étant d’ailleurs moins intéressées.

L’expérience prouve l’imprudence et le danger d’un semblable système.  Sans doute, les banques cantonales obtiennent un concours pécuniaire qui peut leur paraître précieux; mais ce concours, en réalité, leur est peu profitable, et elles risquent de se trouver englobées dans les errements financiers des États [32].

Et, sans aller aussi loin, le canton tout naturellement a bien des services à demander à la banque qu’il patronne, subventionne, ou dirige.  La banque, dépendante du canton parce que son obligée, ne peut se soustraire à ces sollicitations, et ne parvient pas à garder une liberté d’allures suffisante; et fatalement les préoccupations cantonales ont pour résultat de faire dévier les banques de leur rôle normal et partant utile à la communauté tout entière.

Il est presque impossible à ces établissements d’échapper aux influences politiques.  Le papier des amis des autorités est toujours favorablement accueilli même s’il laisse un peu à désirer.

Quelles garanties attendre, pour la solidité du portefeuille, d’un personnel nommé par les autorités cantonales ?  Voit-on ce personnel, dit le Journal de Genève, «refuser le billet d’un conseiller d’État, d’un conseiller national, d’un entrepreneur d’élections, du président du Volksverein du district ? …»

Or 22 établissements sont de cette nature en Suisse.

Reste la troisième sorte de couverture, le dépôt en titres publics.  Il n’en est pas davantage à l’abri de toute critique.

Certains petits cantons, désireux d’avoir leur banque, ne vont-ils pas faire un emprunt public, destiné spécialement à permettre à la banque le dépôt exigé ?  Et alors, n’est-ce pas de nouveau mêler le crédit de l’État à celui de la banque ?

De tels titres cantonaux, émis justement pour la circonstance, cotés à aucune Bourse, ne pouvant par conséquent pas être évalués, n’ayant aucun cours sur les marchés de valeurs, ces titres pour ainsi dire inconnus seraient d’une réalisation très difficile pour ne pas dire impossible.

Ou bien, s’il n’en est pas ainsi, si les titres déposés sont des titres existant de longue date, circulant réellement dans le commerce, facilement négociables, par ce dépôt, autre grave inconvénient, on enlève au fonds de roulement du pays une somme égale au dépôt exigé.

D’autre part, la garantie constituée par le dépôt de fonds publics, suffisante en temps ordinaire, risque fort en temps de crise, le système américain l’a prouvé, de perdre beaucoup de sa valeur.  La baisse du cours des titres peut supprimer une bonne partie de la garantie.  Sans doute, le département des finances ne s’est pas fait faute d’opérer des réductions dans l’estimation des valeurs déposées; sans doute aussi réclame-t-il parfois un renforcement du dépôt.  Mais un jour cette demande pourrait être tardive, et, la banque gênée ne pas y répondre avec l’empressement qu’elle y met d’habitude.

Enfin la faculté de couvrir 60 % par un dépôt de titres ou par la garantie du canton, faculté à laquelle la grande majorité des banques suisses ont recours, nous le savons, ne peut que fausser la circulation fiduciaire.

Elle fait dépendre l’émission de la volonté ou du besoin des banques, et non des besoins réels du commerce et du pays, indiqués seulement par les mouvements du portefeuille.

Pourquoi d’ailleurs avoir adopté ces trois sortes de couverture, et par conséquent trois sortes d’établissements, trois différents types d’organes pour accomplir une seule et même fonction ?  Ou alors pourquoi avoir courbé tous ces organes différents sous une seule et même règle ?

Il est mauvais à coup sûr d’avoir étendu une législation uniforme à des établissements multiples et variés, répartis dans toutes les régions du pays, différents avec chacune des localités, aux ressources, aux opérations et à l’influence si diverses.  Les mesures ne devraient pas être les mêmes pour les petits établissements des places secondaires et les grandes banques des places principales, pour les banques à opérations variées et celles qui se contentent de pratiquer l’escompte.  On aurait pu, par exemple, épargner à ces dernières les rigoureuses conditions et les sévères règlements auxquels on devait assujettir les autres.

Cette variété dans la nature des banques a un autre inconvénient.  Le billet suisse, sorti d’établissements aussi divers, ne saurait obtenir la confiance uniforme qu’il devrait avoir.  L’uniformité légale de son format et de son texte n’empêche pas qu’il soit tantôt un simple certificat de dépôt de fonds publics, tantôt un papier circulant grâce au crédit du canton, tantôt enfin un titre de crédit émis au cours d’opérations commerciales et représentant d’autres titres moins aptes que lui à circuler.  En dépit de la loi, il résulte donc une inégalité de valeur réelle entre les billets dont le type extérieur est seul uniformisé.

Sans doute pour ce motif le billet suisse n’a pas à l’étranger le prestige et le crédit que lui donnerait une garantie unique venant d’une banque centrale.  La bigarrure actuelle, bien que disparue dans le format et dans le type du billet, est un obstacle certain à la circulation au delà des frontières.  L’étranger, ne sachant pas ce qu’il y a derrière le billet, préfère le refuser.

L’augmentation continuelle que nous avons constatée dans la circulation n’a malheureusement pas eu comme corrélatif une augmentation du stock de numéraire.  L’encaisse métallique des banques suisses est beaucoup trop faible; et si elle dépasse le 40 % légal, elle est néanmoins insuffisante.

Les disponibilités des banques n’ont pas fait les mêmes progrès que la circulation; et on peut se demander non sans inquiétude si elles seraient suffisantes pour répondre en tout temps non seulement au remboursement des billets, mais surtout à l’ensemble des engagements à courte échéance.

La faiblesse de l’encaisse peut passer inaperçue en temps ordinaire.  Mais qu’adviendrait-il à la moindre crise ?  On ne doute pas de la solvabilité finale, sans doute; mais on peut douter de la possibilité de payer de suite, à l’échéance.  La réalisation serait longue et difficile.  Et on doit regretter que les banques n’aient pas réussi à s’assurer et à maintenir un stock monétaire beaucoup plus considérable.

Les banques d’émission ne servent pas seulement en temps normal où tout marche parfaitement.  Leur rôle et leur utilité apparaissent surtout aux époques difficiles, lorsque le crédit se resserre.  De très bonnes et très solides maisons peuvent avoir besoin de secours à ce moment, sans quoi elles risquent de tomber, entraînant dans leur chute une multitude d’autres.

C’est précisément pour ces temps que la banque d’émission doit être armée.  Par son organisation, par sa constitution, elle doit avoir une force de résistance toute autre que les maisons de commerce particulières.  Elle est le réservoir d’argent, la suprême réserve du pays.

Aux moments pénibles, lorsqu’éclate une crise, elle seule, alors que toutes les autres banques usent d’une prudence et d’une circonspection inaccoutumées, elle seule est capable de montrer un peu moins de rigueur; et, tout en examinant de très près le papier qui lui est présenté, tout en élevant au besoin son taux d’escompte, elle doit tendre la main aux multiples commerçants qui n’attendent que d’elle leur salut, et ouvrir toutes grandes les réserves que sa prévoyance lui aura fait accumuler pendant les périodes normales.

C’est à ce rôle qu’elle doit être préparée; c’est à cette condition qu’elle sera réellement utile !

Or qu’arrivera-t-il si les banques d’émission du pays subissent le sort commun, et si elles-mêmes, atteintes par la crise, sont gênées à ce moment ?  Loin de songer aux autres, elles devront d’abord pourvoir à leur propre salut.  Elles seront de nulle utilité pour conjurer les effets désastreux de la crise ou y remédier; et, atteintes elles-mêmes, elles ne feront qu’augmenter le malaise.

Les banques suisses sont dans ce cas.  La faiblesse de leurs ressources métalliques ne leur permettrait pas de parer à toutes les éventualités.  Elles ne sont pas un réservoir d’argent pour leur pays; et à supposer même que, dans leur ensemble, elles possèdent le stock monétaire capable de constituer cette encaisse nationale nécessaire, il serait encore inutile étant disséminé en de multiples caisses.  La réserve métallique d’un pays ne peut se trouver que dans une banque centrale, non dans des banques répandues un peu partout.

En cas de crise sérieuse, il serait impossible aux banques suisses de venir au secours du commerce du pays.  Possédant si peu de ressources disponibles, elles auraient suffisamment à faire pour elles-mêmes, avant de penser à secourir les autres.  Loin de pouvoir ouvrir les crédits nécessaires aux commerçants, elles resserreront le crédit, songeront même à réaliser leurs propres créances, enlèveront encore de l’argent au marché déjà si dépourvu, et aggraveront ainsi le mal au lieu de le combattre.

Elles-mêmes auront souvent besoin de secours; et n’en trouvant pas dans leur propre pays, c’est à l’étranger que malheureusement elles devront avoir recours, à la France principalement, à laquelle une heureuse identité de monnaie leur permet de s’adresser, et où existe cet établissement puissant, dont nous parlions, capable de secourir un marché en désarroi.  Elles sont donc en réalité tributaires de la France.

Pour être utile au pays, écrit le Conseil Fédéral dans un message de 1890, la banque d’émission future, destinée à remplacer les multiples banques actuelles «devrait être en état non seulement d’assurer sa solvabilité pour des époques extraordinaires, mais encore de consolider suffisamment sa situation pour ne pas avoir à refuser ses services aux affaires régulières au moment où des besoins extraordinaires demanderaient à être satisfaits.»  Elle devrait pouvoir «fournir au commerce suisse dans les moments critiques un appui qu’il a dû chercher jusqu’ici la plupart du temps en lui-même ou à l’étranger.»

La faiblesse de leurs ressources métalliques disponibles, la défense de toucher au % prescrit comme couverture en espèces et la limite inflexible fixée à l’émission font aux banques suisses une situation bien difficile, qui ne leur permet pas de se mouvoir à l’aise, qui surtout met une impossibilité à ce qu’elles puissent faire face à des besoins un peu imprévus et extraordinaires.

Supposons que, pour une cause quelconque, le papier présenté à l’escompte se fasse plus abondant qu’à l’ordinaire; les ressources disponibles vont permettre un certain temps de l’accepter.

Mais que les demandes d’escompte continuent malgré la hausse du taux, malgré l’examen minutieux de la qualité du papier présenté, les espèces disponibles seront vite absorbées; que vont faire alors les banques suisses ?  L’encaisse disponible est épuisée; impossible de toucher aux 40 % intangibles et immobilisés par les prescriptions légales; impossible d’émettre de nouveaux billets bien que la nécessité en pareil cas apparaisse évidente.  Mais le Conseil Fédéral a fixé pour chacun, dans son acte d’autorisation, le maximum assigné.

Nous avons vu pour la banque anglaise situation analogue.  Mais les Anglais, gens pratiques, se sont aperçus du danger que présentait la loi trop rigoureuse; aussi ont-ils remis à leur chancelier le droit de la violer d’un simple trait de plume, et d’autoriser d’un instant à l’autre la création des nouveaux billets indispensables.

En Suisse, si le Conseil Fédéral voulait reculer le maximum assigné, les délais nécessaires à sa délibération risqueraient bien de faire arriver trop tard l’émission supplémentaire.  Et puis, le Conseil Fédéral ne pourrait augmenter la part de chaque banque que jusqu’à concurrence du double du capital social; d’où nécessité pour les banques d’accroître leur capital, si elles jugeaient à propos d’obtenir une émission plus considérable : toute augmentation de la circulation doit être précédée d’une augmentation du capital.  La crise ne serait plus qu’un souvenir quand l’émission supplémentaire jugée nécessaire apparaîtrait; et il pourrait bien survenir alors une autre crise, occasionnée par le trop de billets que l’émission faite à un moment tardif et inopportun aurait mis en circulation.

Combien différente notre Banque de France, qui avec son capital immuable de 182 millions, fait varier la quantité de monnaie fiduciaire suivant les besoins si instables et si changeants du commerce et du pays !

Les banques suisses, parce que c’est humain, parce qu’on ne peut attendre autre chose de l’intérêt personnel (et l’intérêt auquel obéissent les autorités cantonales n’est qu’une autre forme, un peu plus générale, de l’intérêt personnel) se laissent fatalement entraîner par des considérations d’ordre secondaire et de mesquine concurrence.  Or la concurrence est chose mauvaise et néfaste, lorsqu’il s’agit d’émission.

Des difficultés surgissent à chaque pas dérivant de la divergence des intérêts; et si l’on évite des conflits, tout au moins s’en tient-on trop souvent à un statu quo nuisible.

Qu’une mesure apparaisse utile et nécessaire, une banque unique l’adopterait sans retard; on se heurte au contraire à des difficultés presque insurmontables pour la faire accepter par des établissements multiples aux intérêts si variés.  Et les motifs d’opposition ne sont malheureusement pas toujours des motifs très dignes d’être pris en considération.  Au lieu de s’inspirer de l’intérêt général, quelques banques se laissent guider trop souvent par des sentiments de jalousie; elles n’arrivent pas toujours, c’est un aveu fait par l’une d’elles, à se débarrasser «de certaines préférences de clocher».

Ainsi la création du Clearing House central impatiemment attendu fut longtemps retardée par les rivalités des banques de Berne et de Zürich, qui désiraient toutes deux en avoir la gestion.  Un projet voté à Lucerne en 1898 établit le Bureau central à Berne à une voix de majorité : Zürich et la Suisse orientale refusèrent leur adhésion.  Plus récemment, lors du dernier Concordat, la gestion du Clearing fut confiée à la Banque de Zürich; Berne ne cacha pas son ressentiment, et se tint même quelque temps en dehors du concordat.

Beaucoup de banques se montrent peu enthousiastes pour les mesures à prendre; car, si bien animées soient-elles, elles ont naturellement une aversion pour les sacrifices pécuniaires à faire, même s’il doit en résulter le bien général.

Et si certaines, plus soucieuses des besoins du pays, sont prêtes à s’imposer des sacrifices, d’autres, animées de préoccupations plus personnelles et plus intéressées, peuvent venir mettre obstacle à ces mesures généreuses ou bien encore en profiter.  Témoin ce qui s’est passé pour l’émission des grosses et des petites coupures.

Les grosses coupures, nous avons déjà eu l’occasion de le dire, répondent mieux à la véritable destination du billet; elles offrent aussi l’avantage économique de rentrer régulièrement dans les caisses de la banque, sitôt que le commerce n’en a plus besoin.  Elles contribuent ainsi à maintenir la circulation conforme aux besoins réels.

D’après les observations mêmes des banques, un billet de 50 francs reste en moyenne six mois en circulation; un billet de 1000 francs rentre dans les caisses au bout de trois semaines.  Les banques ont donc intérêt à lancer le plus possible de petits billets.  Pourtant plusieurs banques, soucieuses du bien général, émettent volontairement une forte proportion de grosses coupures, s’imposant ainsi une charge.  D’autres, profitant de cette situation, ne demandent au Conseil Fédéral que des petites coupures.  L’équité exigerait cependant que toutes consentent les mêmes sacrifices.

Dans l’ensemble d’ailleurs, la proportion des petites coupures est trop considérable.  Le maximum fixé par la loi pour les billets de 50 francs est presque atteint (23 % au lieu de 25 %).

Au 1er janvier 1903, l’émission se composait de 44 millions en billets de 1000 et de 500 francs, soit 18,8 % et de 194 millions en billets de 100 et de 50 francs, soit 81,2 %.

Dans presque tous les pays, la proportion des grosses coupures est plus forte qu’en Suisse.

Mais où apparaît surtout l’inconvénient de multiples banques et de leurs rivalités, c’est dans la fixation du taux de l’escompte.

On sait l’importance de cette mesure, et son influence sur le change et sur la circulation monétaire du pays.  Une juste détermination du taux empêche la sortie du numéraire au moment opportun; elle prévient ou atténue les crises.

Une banque unique, animée du souci de l’intérêt général, pourvu qu’elle jette les yeux sur le marché autour d’elle, observera facilement une sage politique d’escompte.  Trente ou quarante banques, malgré tous les concordats possibles, ne peuvent s’entendre à ce sujet, surtout qu’elles ont trop souvent des intérêts contraires.

Facilement, la banque unique peut se rendre compte du mouvement de hausse ou de baisse de la circulation fiduciaire, de l’encaisse et du portefeuille.  Un simple coup d’œil sur le bilan lui fait voir si le numéraire s’importe ou s’exporte.  Et ainsi renseignée, la banque, soucieuse de son rôle et ayant le sentiment de sa responsabilité peut prendre les mesures nécessaires pour atténuer une crise, et renoncer à ces précautions dès l’instant où le mouvement ascendant de son encaisse lui prouve la fin de la crise.  En contact direct avec l’ensemble du pays, elle prévoit les événements, en prévient les effets.

Le régime de la pluralité, au contraire, est impuissant dans ce domaine.  Il ne donne pas ces précieuses indications sur l’état du marché général et ne permet pas de prendre en temps opportun les mesures nécessaires.  De multiples banques ne peuvent jouer dans le pays le rôle d’arbitres du crédit et de régulateurs de la fortune nationale.  C’est là pourtant la tâche principale d’une banque d’émission; mais cette tâche ne peut être remplie que par une banque centrale.  Pour régler la circulation monétaire et fiduciaire, il faut une direction unique, prévoyante et puissante.

Aussi n’y a-t-il pas lieu de s’étonner que les banques suisses, malgré toute leur bonne volonté, n’aient pas réussi à suivre une politique d’escompte rationnelle.  Leurs mesures pour régulariser le marché sont restées le plus souvent impuissantes, parce que ces mesures n’étaient pas prises d’une manière uniforme et conséquente.  La concurrence rend impossible une sage politique d’escompte; elle ne permet pas de maintenir le taux en de sages limites.  Elle aboutit à une dépression exagérée de l’escompte en temps d’abondance, à une hausse exagérée lorsque l’argent se fait rare, parce que les banques ne sachant pas ménager leurs ressources en sont dépourvues quand il serait nécessaire.

Chaque banque agit selon ses propres convenances et ressources, sans égards aux conditions du marché.

Pour appliquer des mesures énergiques et efficaces, il faudrait une adhésion unanime, à peu près impossible à obtenir, parce que les intérêts sont trop divergents.  Aussi malgré tous leurs efforts, malgré toutes les conventions, les banques d’émission suisses n’ont pas eu le pouvoir de régulariser le marché sur toute l’étendue du territoire.  Elles n’ont pas réussi à décréter un taux d’escompte respecté, se sont même vu souvent imposer leur taux par d’autres établissements plus grands escompteurs, et enfin n’ont pas pu donner au marché de l’argent une stabilité même relative.  Faute d’un accord et d’une action commune des multiples banques maîtresses du taux de l’escompte, la Suisse a été exposée à des fluctuations plus fortes que partout ailleurs.

Et si quelques banques observaient parfois une sage et rationnelle politique d’escompte, cette politique, pas unanimement appuyée, ne put exercer sur le marché qu’une influence tout à fait insuffisante.  Il y a bien sans doute aujourd’hui une convention générale au sujet du taux officiel [33]; mais ce taux n’est pas celui réellement appliqué; et il est regrettable que l’autre convention, celle au sujet du taux privé, ne soit pas observée par toutes les banques d’émission.  Les embarras survenus ont rendu sensible l’absence d’une politique d’escompte dirigée par un organe central, voyant les choses de loin et intervenant d’une manière efficace.

Mais aucune loi, écrit le Conseil Fédéral dans un message de 1890, «ne peut prescrire aux banques de prendre des mesures pour régulariser le marché de l’argent; cela dépend de leur direction, de leur justesse d’appréciation et de leur savoir faire.

Sous le régime de la pluralité des banques, on ne peut absolument pas demander à des établissements dont les intérêts sont différents et en partie contraires, de prendre des mesures uniformes et efficaces pour régulariser le marché de l’argent, ni même s’attendre à ce qu’ils puissent le faire.

Enfin (et c’est un reproche ancien qui subsiste même après la loi de 1881), on a eu tort d’autoriser les banques d’émission à consentir des prêts hypothécaires, à pratiquer des affaires de longue haleine.  C’est une condition sine qua non de la bonne marche d’une banque de circulation de ne prendre sous aucun prétexte des engagements à long terme.

Destinée à doter le pays d’une solide monnaie de papier et à venir en aide au commerce dont seul les opérations se prêtent au crédit à court terme qu’elle peut consentir, la banque d’émission doit surtout se garder de tout système de prêts hypothécaires ou agricoles.  «Les rentrées sont si lentes dans l’agriculture, dit Coquelin, et les cultivateurs sont, par leur position même, si éloignés du mouvement commercial qu’ils ne peuvent guère contracter que des engagements lointains, condition diamétralement opposée à la bonne administration d’une banque.»  Ces idées semblent assez peu répandues en Suisse; et l’on ne s’étonne nullement de voir les établissements d’émission exercer les attributions les plus diverses.  La plupart des banques suisses, ne trouvant pas dans l’escompte un aliment suffisant à leur activité, se livrent comme contre-partie de l’émission à des opérations variées, dont certaines, très éloignées de ce que doit être un prêt facilement réalisable, présentent de sérieux dangers.

Non seulement on ne s’en étonne pas en Suisse, mais au besoin on exigerait qu’il en soit ainsi.  On trouve tout naturel que les ressources procurées par l’émission servent, comme le disait expressément une pétition des habitants de Payerne au Grand Conseil du canton de Vaud, «à fournir aux campagnards l’argent dont ils ont besoin pour exploiter leurs domaines à un taux relativement bas, et pour un long terme.»

La Ligue des paysans a récemment adressé au Conseil Fédéral une pétition demandant des prêts hypothécaires à 2 ½ %.

Or les banques d’émission ne sont pas faites pour pratiquer le crédit agricole ou le crédit populaire.  D’autres établissements, ayant des ressources d’un autre genre, doivent fonctionner pour cet objet.

Le billet ne remplit pas le but qui lui est assigné, s’il est employé pour des opérations qui n’ont pas le caractère d’affaires à courte échéance et qui ne peuvent se liquider à bref délai.

L’utiliser dans des transactions à réalisation lointaine, c’est lui donner un fondement bien peu solide, une assise bien fragile.

À côte des prêts consentis pour une longue durée, il est un autre danger pour les banques d’émission : c’est leur fonction de caisses d’épargne.  Les dépositaires de caisses d’épargne constituent pour une banque les créanciers les plus dangereux, parce qu’ils sont aussi aveugles dans leur confiance que dans leur méfiance.  À la moindre panique, ils se présenteraient en foule réclamer le remboursement; aussi une banque bien gérée ne peut absolument pas compter sur une ressource de cette nature.

Or les dépôts reçus à titre d’épargne par les banques d’émission n’ont fait qu’augmenter; ils ont triplé en 20 ans, passant de 100 à 300 millions.  C’est l’une des rubriques les plus importantes du bilan suisse; et ce service, les banques cherchent encore à le développer et à attirer de nouveaux dépôts.

La cantonale neuchâteloise vient d’instituer il y a deux ou trois mois le timbre-épargne de 20 cent., 50 cent. et 1 fr., à inscrire aux caisses de la banque à partir de 5 fr.  Les résultats obtenus sont tout à fait réjouissants, constate la banque.  Ils prouvent peut-être, comme dit le dernier rapport de cet établissement, que les principes d’économie sont pratiqués à un haut degré par la population du canton de Neuchâtel; ils ne prouvent pas, à notre avis, que la banque ait eu raison de se créer cette nouvelle ressource si fragile et si incertaine.

Cette description de la variété des opérations des banques suisses va nous aider à comprendre le reproche principal que nous adresserons à ces établissements, nous voulons parler du manque de liquidité immédiate de leur bilan.  Pour la plupart des banques, la liquidation serait très difficile.  Or, une banque bien gérée doit avoir constamment un bilan facile à liquider, c’est-à-dire un actif tout prêt à couvrir et à rembourser le passif.

Emprunter pour prêter, telle est la formule de la banque, nous avons eu l’occasion de le dire.  Une loi fondamentale, élémentaire, domine ce mécanisme, c’est la loi de correspondance.  Entre les deux opérations, emprunts et prêts, il doit y avoir corrélation, corrélation d’abord quant aux chiffres, c’est-à-dire que le total des emprunts doit être en rapport avec le total des prêts; corrélation ensuite quant aux termes, aux échéances, c’est-à-dire que la durée des emprunts faits par une banque doit être calculée de façon à correspondre à la durée des prêts faits par elle.

Cette loi, les banques suisses ne nous paraissent pas en tenir compte comme elles devraient.  Leur bilan est mal construit.

Reportons-nous un instant au tableau que nous avons donné en tête de notre étude des opérations des banques (Chap. sixième).

Au premier abord, il peut sembler que la situation soit parfaite.  Les 430 millions de circulation et d’engagements à vue sont couverts et au delà par l’encaisse et le portefeuille, sans parler du capital de 200 millions, qui, tout, en figurant au passif, servirait à satisfaire les créanciers avant de revenir aux actionnaires.

Au milliard dû à terme correspond sur le bilan une somme supérieure de créances également à terme.  La loi de correspondance semble donc parfaitement observée.

Mais en allant au fond des choses, il est facile de voir qu’il n’y a là qu’une apparence.  L’actif serait en grande partie très long et très difficile à réaliser, alors que le passif est exigible trop souvent sans grand délai.  La nature des opérations que nous avons étudiées le prouve amplement : par exemple, l’actif à terme constitué par des créances hypothécaires est à échéance beaucoup plus longue que le passif correspondant, constitué par des comptes courants ou des dépôts d’épargne.

Adroitement, d’ailleurs, les banques opèrent quelques substitutions; ainsi elles font entièrement figurer dans leur bilan les dépôts d’épargne comme engagements à terme, alors que, pour plus du tiers, ces dépôts sont exigibles à courte échéance.

Créancières à terme, et souvent à long terme, les banques suisses sont débitrices à vue, c’est là leur plus grave défaut.  En cas de panique, ces banques ne craignant pas d’engager les ressources provenant de l’émission ou des dépôts dans des opérations à long terme, qui, en temps normal où leurs billets circulent bien, peuvent leur paraître sans danger, se trouveraient probablement dans une position critique si leurs porteurs de billets se présentaient à leurs guichets.

Après avoir épuisé leurs minimes ressources qui ne dépassent que de 5 à 10 % la couverture légale et inattaquable, elles seraient réduites à suspendre le remboursement des billets ou à faire appel à la garantie spéciale du 40 %, garantie d’une réalisation longue et malaisée.

Les augmentations très inégales survenues dans les différents chapitres du bilan prouvent surabondamment la gravité de la situation dont nous parlons.

Aux chapitres du passif, l’émission des billets et les engagements à vue ou à courte échéance ont grossi démesurément.

Dans l’actif, au contraire, l’encaisse disponible et les créances facilement réalisables allaient plutôt en diminuant.  L’augmentation a porté sur les créances à terme, placées d’une manière plus ou moins durable, qui dépassent aujourd’hui 1.200 millions et dont le contingent principal est représenté par les créances hypothécaires.

La couverture légale de 40 % sert de gage spécial aux porteurs de billets, mais ne peut être affectée au remboursement de chaque billet présenté que dans la proportion de 4/10.  On ne peut employer pour le paiement des 60 % restants et des autres engagements à courte échéance que l’encaisse disponible.  Or les billets en circulation dépassent la couverture métallique légale de 130 millions qui, ajoutés aux 170 millions d’autres engagements à courte échéance et aux 100 millions de dépôts d’épargne exigibles à bref délai, forment une somme d’environ 400 millions.  Pour faire face à ce passif, les banques ne disposent guère que d’une encaisse disponible d’une trentaine de millions; à la masse totale des engagements à courte échéance, elles n’ont donc à opposer que 7 à 8 % de valeurs disponibles.

Il faut ajouter, il est vrai, comme couverture des engagements à courte échéance les créances de la même catégorie qui se chiffrent à 70 millions et le portefeuille, dont nous allons parler.

Mais, quoi qu’il en soit, l’augmentation continuelle des engagements à vue, parallèle à l’augmentation si peu raisonnable des créances à long terme, constitue le point malade du système suisse de billets de banque.

Les dettes à courte échéance, écrit le Conseil Fédéral dans l’un de ses derniers rapports de gestion, «augmentent toujours progressivement les engagements des banques d’émission vis-à-vis des tiers, tandis que la contre-partie destinée au règlement de ces dettes est trop souvent immobilisée dans des placements à long terme qui peuvent rendre dangereuse la situation de nos banques en temps de crise.  Dans ces conditions et pour aussi longtemps que le billet de banque sera employé pour des affaires à long terme, nous ne le verrons pas refluer régulièrement aux guichets des banques comme cela se voit ailleurs.  Il serait bien à désirer que sur ce point on arrive enfin une fois à porter remède avant que de tristes expériences ne se produisent, et obligent forcément nos établissements à suivre une autre voie.»

Enfin, si le bilan suisse a progressé régulièrement, si les augmentations ont été à peu près ininterrompues sur toutes les parties, il est pourtant un chapitre de ce bilan qui est resté presque stationnaire : c’est le chapitre «Créances sur lettres de change».  Ceci est regrettable; car l’escompte étant la contre-partie naturelle de l’émission, un portefeuille facilement réalisable constitue pour une banque d’émission la ressource la plus sûre, la garantie la plus certaine, et surtout la plus conforme à la nature du billet.

Or la situation du portefeuille des banques suisses est déplorable.

L’escompte des effets, qui devrait former la partie principale des placements productifs résultant de la circulation et des engagements à courte échéance, n’a pris aucun nouveau développement.  Alors que l’émission passait de 100 millions à plus du double, alors que tous les différents chapitres du bilan croissaient chaque année, le portefeuille allait plutôt en diminuant, et se trouvait même, à maintes reprises, dans le cours de ces vingt dernières années, inférieur à ce qu’il était en 1883.  Le chapitre «Créances sur lettres de change» représentait en 1883 29 % de l’actif total; cette proportion est tombée aujourd’hui à 16  %.

À la rigueur, le chiffre total de ce portefeuille serait-il suffisant, et présenterait-il une parfaite sécurité, s’il ne comprenait que du papier de banque de premier ordre.  Malheureusement, en général, avoue la Banque cantonale de Neuchâtel, «il n’existe pas en Suisse, en quantité suffisante, de vraie matière escomptable, c’est-à-dire de bon et beau papier de commerce, pour faire la contre-partie de la circulation exagérée des billets de banque.»

Aussi, à côté de vrais effets de commerce accepte-t-on trop souvent des billets de crédit.  Le papier d’emprunt pullule, lisons-nous dans la Suisse du 2 juin 1900 : «On voit se renouveler de trois en trois mois des billets, signés à tour de rôle comme souscripteurs et endosseurs, par les mêmes banques d’émission !»  L’une des principales dit dans son rapport du dernier exercice «que son stock de papier commercial est petit (un tiers) comparé à celui d’emprunt et que pour celui-ci, malgré la hausse de l’escompte, elle a maintenu toute l’année le même taux, faussant ainsi les conditions du marché en faveur de débiteurs de seconde et de troisième qualité.»

Enfin, si le chapitre «Créances sur lettres de change» est un peu supérieur aujourd’hui à ce qu’il était en 1883, les augmentations des différentes parties de ce chapitre, comme nous avons déjà eu l’occasion de le constater, n’ont pas été très heureuses.

Le total des effets escomptés a été plutôt en diminuant, tandis que les avances sur nantissement, beaucoup plus dangereuses, subissaient des augmentations très sensibles.  C’est le contraire de ce que doit désirer une banque d’émission bien gérée.

Tout n’est donc pas parfait dans le système suisse.  Et ici, pour résumer une bonne partie de nos critiques, nous ne pouvons mieux faire que de citer cette appréciation toute récente du Conseil Fédéral helvétique sur les banques d’émission de son pays.  «Ces banques ne sont pas, pour la plupart, de véritables banques d’émission; elles ne mettent pas en circulation leurs billets, comme le font les grandes banques centrales de l’étranger, dans l’unique but de faciliter les transactions et les paiements; elles n’emploient pas leurs billets seulement pour régler les besoins du trafic commercial, mais s’en servent surtout pour faire beaucoup d’affaires.  Dans ces conditions le billet suisse perd le rôle qui lui a été assigné et prend celui de capital de roulement : il n’est plus exclusivement mis à contribution pour les affaires d’escompte, mais bien pour toute autre espèce de crédit.

Nos établissements d’émission ont trop en vue l’idée du gain et sont stimulés dans cette voie par notre malencontreux système d’impôt, de sorte que dans les moments de calme général dans les affaires, lorsque se fait sentir un manque persistant de bon papier pour alimenter leur portefeuille, ils cherchent ailleurs l’emploi de leurs billets.»  (Rapport du Conseil Fédéral sur sa gestion en 1902).

Sans doute les banques suisses sont de prospères établissements, dont les opérations, les affaires comme les bénéfices, se chiffrent par des sommes importantes.  Mais une banque d’émission ne doit pas avoir pour rôle unique de faire des affaires.  Le bénéfice à réaliser ne doit pas être son but.

Outre la tâche commerciale qui lui incombe naturellement, elle a une tâche économique, elle a certains devoirs, certaines règles de tradition de prudence, que des banques multiples ne parviennent pas à respecter.

La science, appuyée d’ailleurs sur l’expérience, assigne à la banque d’émission un triple rôle : elle doit être le réservoir d’argent du pays; la coadjutrice non la concurrence du commerce privé; la régulatrice du crédit.

À ce triple point de vue, le régime suisse, décentralisé à l’excès, n’a pu donner que des mécomptes.

Les banques suisses ne sont pas la suprême réserve du pays; en cas de crise un peu aiguë, le commerce ne peut attendre d’elles aucun secours; enfin, elles n’ont presque aucune influence sur le marché de l’escompte.

Leur régime actuel, c’est-à-dire la pluralité, n’est plus en rapport avec le développement des affaires de ce pays.

Le manque d’élasticité dans la circulation, la trop grande abondance des billets et leur emploi peu rationnel pour des affaires de longue haleine, l’état général faible de l’encaisse disponible, l’augmentation continuelle des engagements à courte échéance à côté d’un actif difficilement réalisable, la trop grande liberté de mouvement de ces 36 établissements, l’esprit commercial qui les anime, l’impuissance de leur politique d’escompte avec tous ses fâcheux effets, sont les principaux dangers de ce régime suisse que l’on a pu appeler «un château de cartes qu’un vent vigoureux, sous forme de crise un peu intense, pourrait balayer d’un jour à l’autre».

Tous ces défauts, l’état maladif et insuffisant du système fiduciaire suisse, la mauvaise politique d’escompte surtout, ne sont certainement pas étrangers à la dépréciation du change, sur laquelle nous allons maintenant nous arrêter.

 

CHAPITRE  NEUVIÈME

LE  COURS  DU  CHANGE  ET  LE  DRAINAGE  DES  ÉCUS

 

Section I.  — Dépréciation du change suisse.

Section II.  — Mécanisme du drainage – Ses effets – Son historique.

Section III.  — Mesures de défense prises par les banques : Palliatifs et remèdes.

 

SECTION I – DÉPRÉCIATION  DU  CHANGE  SUISSE

 

Nous arrivons à l’étude d’une question grosse d’intérêt pour la Suisse, et qui, depuis plusieurs années, préoccupe et inquiète toutes les autorités financières de ce pays.  Il s’agit de la dépréciation du change.  Cette dépréciation ne va pas sans danger pour le pays; elle crée, en tout cas, de graves difficultés aux banques d’émission.

Bien que les imperfections du régime suisse soient certainement une des causes du mal, ou au moins une cause d’aggravation, nous avons cru devoir faire à cette étude une place à part, et nous n’avons pas voulu la joindre à l’énumération des critiques que nous avons adressées au système suisse; car nous ne sommes pas bien certains que la disparition de ce régime et une réforme radicale seraient un remède assuré à la situation que nous allons exposer.

Les changes sont défavorables à la Suisse, c’est-à-dire que 100 francs d’argent suisse, de billets ou d’effets suisses valent non pas 100 francs d’argent français, mais une somme un peu moindre, variable avec le cours.  25 francs d’argent ou de valeurs suisses s’échangent à Londres contre un peu moins d’une livre sterling.  Il en résulte «que le débiteur suisse qui veut se libérer à l’étranger a une prime à payer, tandis qu’inversement le créancier étranger ne peut négocier qu’à perte les traites sur son débiteur suisse [34]».

Plus le cours du change s’élève en Suisse au-dessus de la parité, plus le papier suisse dans les autres pays perd au change et vice-versa.  La hausse des effets étrangers a pour corollaire une dépréciation proportionnelle de la «valuta» suisse.

Or le cours des devises ou papiers à courte échéance sur presque tout l’étranger se tient constamment depuis quelques années au-dessus du pair.  Et malheureusement pour la Suisse, il en est ainsi vis-à-vis des pays avec lesquels elle entretient ses principales relations commerciales, l’Allemagne, l’Angleterre et la France.

Nous ne parlerons guère des changes sur l’Allemagne et sur l’Angleterre, et nous nous occuperons seulement du change sur la France, parce que «par suite de l’identité des monnaies, les variations sont plus appréciables, et qu’elles influent plus directement sur les opérations journalières des banques suisses.  En outre, c’est à Paris que se dénouent la plupart des opérations dont la Suisse est l’initiatrice ou l’intermédiaire avec les autres pays que la France».  (Rapport de la Banque du Commerce).

C’est d’ailleurs en matière de change sur la France que la dépréciation a été la plus considérable; c’est en général toujours vis-à-vis de la France que la valuta suisse perd le plus grand nombre de points.  Enfin, c’est la situation du change sur la France, qui est de beaucoup la plus menaçante pour la Suisse, sans doute à cause des rapports intimes du voisinage des deux pays, de leur similitude de monnaie et de la dépendance de la Suisse vis-à-vis de la France au point de vue monétaire.

Cette situation défavorable pour la Suisse date seulement d’une vingtaine d’années.  Depuis le milieu du siècle dernier jusque vers 1885, le cours du change entre les deux pays, France et Suisse, ne s’écarta guère de la parité, avec d’insignifiantes fluctuations, se dépréciant naturellement à notre désavantage pendant les 2 ou 3 années qui suivirent et qui précédèrent nos désastres de 1870, atteignant jusqu’à 4 fr. d’écart en notre défaveur l’année même de la guerre.

Mais, à partir de 1885, l’argent français commence à faire prime d’une façon continue, et cette situation n’a plus guère changé depuis lors.  Les autres changes, ceux sur Londres et l’Allemagne, s’améliorent parfois de petites fractions et regagnent le pair.  Le change sur France au contraire a maintenu ses positions avec sa tendance constante à la hausse, et atteint souvent un point donnant lieu à de très sérieuses préoccupations.

Le tableau suivant nous donnera une idée de la situation.

Nous empruntons ces chiffres aux rapports annuels du Conseil Fédéral.

Cours de change sur France
Année Minimum Maximum Moyenne de l’année
1860
1865
1870
1875
1880
1885
1886
1887
1888
1889
1890
1891
1892
1893
1894
1895
1896
1897
1898
1899
1900
1901
1902
99.90
99.93
96.00
99.85
99.92
100.06
99.92
99.97
100.05
99.97
100.00
100.00
99.85
99.90
99.89
99.85
99.85
100.00
100.12
100.22
100.29
99.75
99.97
100.06
100.15
100.06
100.17
100.12
100.35
100.32
100.35
100.31
100.37
100.32
100.45
100.31
100.39
100.26
100.34
100.48
100.69
100.71
100.80
100.78
100.52
100.70
100.00
100.03
98.97
100.02
100.01
100.22
100.13
100.14
100.21
100.18
100.16
100.22
100.10
100.13
100.04
100.10
100.24
100.35
100.36
100.49
100.54
100.14
100.30

Renonçant à trouver pour ces variations «une formule s’adaptant aux faits si complexes qui peuvent se produire», la Banque du Commerce, et avec elle la plupart des banques d’émission se bornent à les constater.

Essayons pourtant de déterminer les causes de cette situation.  Il y a là une question d’une portée générale et théorique, qui de tous temps a inquiété les économistes; mais il y a aussi, spécialement quant à la Suisse, une question plus réduite, d’un ordre plus pratique, agitée ces temps derniers dans les milieux les plus divers, parmi les économistes, parmi les financiers et les commerçants, parmi les membres de la presse la plus sérieuse et la plus répandue; et les réponses ont été multiples et variables.

Les causes de la hausse du change sont en effet nombreuses et fort complexes.  Bien des facteurs peuvent être énumérés, qui, agissant défavorablement sur le cours du papier suisse à l’étranger, contribuent à la fâcheuse situation du change de ce pays.

On est d’accord pourtant, lisons-nous dans La Suisse paraissant à Genève, «pour attribuer à trois causes principales le mauvais état du change :

1.  Balance commerciale défavorable,

2.  Dette de la Suisse à l’étranger,

3.  Organisation des banques d’émission.

Peut-être a-t-on la tendance de donner trop d’importance aux deux premières, tandis qu’une part plus grande dans la détérioration du change devrait être attribuée à l’organisation des banques d’émission et à l’état général du crédit en Suisse.  Il existe à l’heure actuelle la plus grande confusion dans ce domaine [35]

À la rigueur, les deux premières causes énumérées se confondent et peuvent se réduire à une, que l’on énoncerait ainsi : la Suisse est débitrice de l’étranger, davantage qu’elle n’en est créancière; ses engagements sont trop élevés.

Distinguons néanmoins, comme le fait le journal que nous venons de citer, les deux natures de dettes, et parlons d’abord de la balance commerciale.

La Suisse importe plus qu’elle n’exporte; pour ce mouvement de marchandises, elle a plus à payer à l’étranger qu’à en recevoir : sa balance est passive.

Un coup d’œil sur les statistiques douanières suffit à nous convaincre de cet état de choses.

En millions de francs :

1896 1897 1898 1899
Importations

Exportations

Excédent des importations sur les exportations

994

688

306

1.033

693

340

1.065

728

337

1.150

796

354

D’où chaque année un déficit de 300 à 350 millions à couvrir à l’étranger.

Et, fait bien caractéristique, la France, vis-à-vis de laquelle le change est précisément le plus défavorable, est précisément aussi le pays qui, important énormément en Suisse, en exporte proportionnellement le moins, et par conséquent, figure dans la différence à couvrir pour le chiffre le plus gros, qui s’élèverait de 100 à 150 millions par an.  Et précisément aussi, la guerre douanière entre les deux pays, qui eut pour effet de diminuer les importations venues de France, fut l’époque où l’on put constater une assez sensible amélioration du cours du change.

Les chiffres ci-dessus sont assez éloquents et pourraient se passer de tout commentaire.  Comme le dit très bien la Banque du Commerce de Genève dans un de ses rapports, «cette balance passive doit se relier ou en numéraire ou en équivalents de ce numéraire.  Il se crée donc une demande pour ces équivalents, que ce soient des billets de banque étrangers, des lettres de change ou des chèques, et comme cette demande ne trouve pas facilement d’offre égale de la part de ceux qui en Suisse sont créanciers de l’étranger, il en résulte, comme pour toute espèce de marchandise, une hausse du prix de ces équivalents, c’est-à-dire du change.»

La moyenne annuelle du change semble bien se conformer aux quelques chiffres que nous venons de donner, s’élevant lorsqu’augmente la différence à couvrir.  En 1900 pourtant, l’excédent des importations sur les exportations diminue, d’après les statistiques douanières, assez sensiblement; or, c’est précisément en 1900 que le cours du change atteint sa moyenne la plus élevée.

Mais il y a bien d’autres facteurs en jeu, des plus importants; et les différents éléments qui forment la balance commerciale du pays ne peuvent s’enregistrer à la frontière, comme s’enregistrent les marchandises.

La statistique de la douane ne peut comprendre que le mouvement des marchandises; elle est impuissante à indiquer toutes les transactions, tous les faits, qui peuvent influer sur la balance commerciale du pays, et qui sont autant de causes des variations du change.

Tout un mouvement de valeurs échappe au contrôle de la douane.  Bien des éléments ne figurent pas et ne peuvent figurer sur les statistiques officielles, pour n’en citer qu’un, celui-ci tout à l’avantage de la Suisse, cause sans doute que le change ne soit pas bien davantage déprécié, le produit réalisé sur les nombreux touristes qui inondent le pays.  Cet élément il faut en tenir compte ici plus que partout ailleurs; l’exploitation des étrangers constitue en effet, on le sait, la principale industrie du pays.

Chaque année, à la belle saison, à l’époque propice aux voyages, on peut constater une certaine détente dans le change, sur lequel l’affluence des étrangers vient largement influer; et, il n’y a pas lieu de s’en douter, puisque la Suisse de ce fait est rendue créancière de sommes énormes, difficiles à évaluer.  Et sûrement le change serait beaucoup plus défavorable si la Suisse n’avait à son actif l’appoint de cette lucrative industrie.

À côté de la balance passive, il y a, disions-nous, la dette de la Suisse à l’étranger.  L’exagération des constructions, l’accomplissement de travaux énormes ont draîné les capitaux au delà des ressources du pays.  Les capitaux venant à manquer, il a fallu emprunter.  Or ces emprunts, dont le taux de l’intérêt n’était plus en rapport avec le prix qu’avait atteint l’argent en Suisse, ne trouvèrent guère à se placer dans le pays; l’étranger seul souscrivit les titres.  On crut alors que l’on ne saurait trop profiter de l’abondance des capitaux étrangers; on emprunta sous toutes les formes : particuliers, cantons, État s’endettèrent de plus en plus.

C’est surtout en France que les titres émis purent s’écouler.  Le capitaliste français, comme il a été dit, avec tant de raison, est en effet le banquier de l’Europe.  La France s’intéressa naturellement aux valeurs d’État suisses, plus fructueuses que les valeurs françaises; elle les accepta comme contre-partie de ses exportations.

D’autre part, de gros achats de valeurs suisses, de rentes fédérales, d’obligations de chemins de fer suisses, furent faits par des capitaux français.

Ces achats créèrent un débouché pour le papier sur la Suisse.  Le change, un instant favorisé par toute cette exportation de papier qui rendait la Suisse créancières de sommes énormes, put redescendre d’abord et se rapprocher du pair.  Mais il n’y a là qu’un phénomène passager, car l’exportation de titres n’est au fond qu’un emprunt consenti par l’étranger.  La Suisse, ainsi endettée, doit ensuite régler chaque année les intérêts de ses emprunts, et c’est là un nouvel élément défavorable pour sa valuta.  L’étranger a bien tout d’abord expédié ses fonds en Suisse; mais, rendu créancier, il va désormais absorber régulièrement les sommes considérables qui lui sont dues pour intérêts et amortissement.  C’est une nouvelle différence passive que la Suisse doit combler; et cet endettement, nuisible à sa valuta, est en définitive pour l’avenir une nouvelle cause d’élévation de son change.  Elle a donc tort de contracter à l’extérieur des dettes qui se traduisent pour elle par un change permanent défavorable; il est à souhaiter que cet endettement ne grossisse pas davantage, et que la Suisse trouve chez elle le placement de ses différents emprunts.

On le voit mieux maintenant, cette seconde cause d’élévation du change, la dette de la Suisse, se ramène comme nous le disions, à la première, la balance commerciale défavorable.  Elles se réduisent toutes deux à ceci : la Suisse est en somme débitrice de l’étranger; elle a de plus forts paiements à faire à l’étranger qu’à en recevoir.  On peut épiloguer autant que l’on voudra, un fait domine, dit la Banque de Genève dans son rapport de 1898, nous devons trop à l’étranger; nous lui devons plus qu’il ne nous paye sous quelle forme que ce soit, voyageurs compris; chaque année cette situation s’aggrave.»  Les produits ont beau s’échanger contre des produits : il y a toujours un règlement à faire.  Des moyens de paiement sont nécessaires pour régler cette différence; et comme la demande est très abondante, ces moyens de paiement, chèques, papiers de toutes sortes sur Paris, Londres, … font prime, comme le ferait toute autre marchandise très demandée.  D’où élévation du change sur ces divers pays et baisse de la valuta suisse.

Le change défavorable indique pour le pays un reliquat à payer.

La Banque cantonale neuchâteloise, plusieurs de ses collègues, et, surtout l’Inspectorat, toujours très peu tendre pour le système suisse, attribuent la cause de la dépréciation du change moins à la balance commerciale défavorable qu’à l’état maladif et insuffisant du régime fiduciaire.

La cause capitale de la détérioration de la valuta suisse serait le manque des espèces dans la circulation intérieure, et leur faible proportion dans les caisses des banques d’émission par rapport à l’ensemble de leurs engagements.  La circulation fiduciaire est exagérée et mal équilibrée, et, comme le fait ailleurs une circulation fiduciaire à cours forcé, elle aboutit à une dépréciation de la valuta.  Et lorsque toutes ces causes ont amené une élévation du change, que des mesures urgentes seraient à prendre, les banques, suivant une politique d’escompte aussi peu rationnelle que possible, maniant maladroitement cette arme efficace qu’elles ont à leur disposition, sont impuissantes à apporter au mal le moindre remède, et sont causes bien souvent de son aggravation.

Ce n’est pas nous certes, après avoir dans notre précédent chapitre consacré aux imperfections du système suisse les développements que l’on sait, qui voudrions apporter à ces opinions le moindre contredit.  Nous sommes convaincus de l’influence des défectuosités de la circulation fiduciaire sur la dépréciation du change; nous savons que le régime existant est incapable de prendre les mesures préventives indispensables, incapable aussi d’apporter les remèdes opportuns.  Mais il ne faut pas méconnaître l’influence en cette matière de cette autre cause si importante : la situation débitrice de la Suisse occasionnant chaque année un règlement de compte que le pays doit en définitive solder d’une façon ou d’une autre, situation qui amène fatalement une dépréciation de la valuta de ce pays débiteur.

M. Kalkmann, un économiste allemand, spécialiste de ces questions de change, fut chargé il y a deux ou trois ans d’une enquête sur cette matière par le Kaufmannische Direktorium de St-Gall.

Il aboutit à des conclusions assez curieuses.

Il assigne naturellement comme première cause à l’élévation du change la balance commerciale défavorable; puis l’état du marché intérieur de la Suisse : une extension trop grande des affaires, et une circulation fiduciaire non proportionnée aux besoins réels.

Mais M. Kalkmann ne s’en tient pas là, et il indique comme autre cause de l’élévation du change la tendance des banques d’émission à augmenter leur encaisse or au détriment du métal argent.  À la première demande un peu forte, leur position est rendue par là fort précaire; elles doivent recourir à des importations d’espèces et se procurer des chèques sur Paris.  La sortie d’espèces, correspondant à une formidable demande de papiers sur France, explique très facilement la hausse de la prime.

Enfin M. Kalkmann ajoute comme dernière cause la position dépendante du système monétaire suisse vis-à-vis de la France, jointe à la mauvaise politique financière de cette dernière.

Monsieur Kalkmann critique en effet les mesures de la Banque de France, qui exige une prime sur l’or quand les retraits pour l’exportation deviennent trop considérables.  Cette politique entraîne une dépréciation de la valuta française, et comme conséquence, puisque la Suisse est notre alliée monétaire, une dépréciation de la valuta suisse, partant une hausse des changes étrangers.  Le remède, c’est la sortie de l’Union latine.

Pour faire admettre cette opinion, il eût fallu apporter la preuve de la dépréciation de la valuta française, sur laquelle on s’appuie.  Or, le contraire nous semble beaucoup plus facile à prouver.

Quoiqu’il en soit de la cause, le change suisse est fortement déprécie.  C’est là certainement l’indice d’une situation économique anormale, le signe d’un malaise politique ou commercial.  Sans arriver au degré de gravité qu’il atteint en certains pays, le mal a créé à la Suisse de sérieuses difficultés.  Il résulte pour elle des charges multiples, de véritables dangers.

Cette question du change exerce une influence capitale sur les conditions d’un emprunt.  Les prêteurs voient dans le change le baromètre du crédit du pays, et conforment leurs exigences aux variations qu’ils y découvrent.  Avec son change fortement déprécié, la Suisse, emprunteuse si souvent, est mal placée pour obtenir des conditions avantageuses.

Mais la question a une portée plus haute et une importance plus générale.  Elle n’intéresse pas quelques-uns seulement, mais la population tout entière, consommateurs et producteurs, «à cause de l’influence directe que le change exerce sur le coût des objets» que la Suisse tire en si large mesure de l’étranger.

L’importateur et par suite le consommateur suisse éprouve un préjudice, puisque pour chaque 100 francs de marchandises qu’il importe de France par exemple, il doit payer cette somme augmentée d’une prime.

L’importateur français qui tire sa marchandise de Suisse se réjouit au contraire de bénéficier de cette prime.

Un change élevé permanent entraîne de sérieux inconvénients; et, s’il n’est pas pour le pays comme on l’a dit avec exagération l’appauvrissement automatique et assuré, il est tout au moins un mal redoutable.

À côté des dangers qui peuvent résulter naturellement d’une telle situation, le mal est venu se compliquer bien davantage encore pour la Suisse.  Outre les inconvénients ordinaires, le change élevé sur la France a entraîné une spéculation spéciale qui s’opère au détriment et aux dépens de la Suisse.

Cette différence de valeur entre les monnaies des deux pays, si minime soit-elle, a amené un commerce occulte très actif.  Il est venu en effet à l’esprit de spéculateurs qu’ils pourraient tirer profit de la dépréciation du change suisse, en se livrant à ce que l’on a appelé le drainage, l’exportation d’argent.  Le drainage est pour la Suisse la plus dangereuse conséquence de son change déprécié : cette conséquence contribue à rendre la situation plus mauvaise, et devient, comme nous le verrons, une cause, la plus influente peut-être, de nouvelles élévations dans le cours du change.  Si de sages mesures peuvent à la rigueur d’ordinaire remédier à la maladie du change, ces mesures sont restées sans effet devant la complication née de ce commerce spécial.

Le départ du numéraire, occasionné par la balance commerciale défavorable, est encore aggravé par ce commerce.  Et la Suisse, qui, pour diverses causes, a déjà des besoins d’argent fort nombreux, se trouve de ce fait bien davantage encore tributaire de la France, seul réservoir où elle peut venir puiser.

 

SECTION II – MÉCANISME  DU  DRAINAGE – SES  EFFETS – SON  HISTORIQUE

 

Un exemple, mieux que de longues explications, fera comprendre le mécanisme de cet ingénieux commerce, que le monde des affaires a baptisé du nom de «drainage».  Naturellement nous choisissons un exemple très simple, l’opération pouvant toujours se compliquer de variantes et d’incidents accessoires, le principe restant d’ailleurs le même.

Étant donné un change défavorable à la Suisse, un commerçant, un spéculateur si l’on veut (bien que l’opération ne nous paraisse guère comporter l’aléa inhérent à toute affaire de spéculation) se rend de France en Suisse, muni d’argent français, billets de banque ou chèques.  En Suisse, à Bâle par exemple, il échange cet argent français contre de l’argent suisse.  Il n’est guère à supposer qu’on lui remette directement du numéraire, ce qui d’ailleurs simplifierait sa besogne et lui éviterait toute autre démarche.  On lui remettra de préférence des billets de banque suisses; mais on devra ajouter à la somme française une certaine prime, indiquée par le cours du change, montant de la différence entre les deux monnaies.

Cette prime, qui s’est élevée parfois jusqu’à 5 francs par 1.000 fr. échangés, constitue le bénéfice brut de ce commerce.  Voyons comment ce bénéfice peut subsister, malgré la transformation nouvelle, et le retour à la nationalité primitive que le spéculateur va faire subir à la somme qu’il détient à ce moment.

On pourrait croire en effet que, faisant un nouvel échange, le contraire du premier, il perdra la prime dont il a bénéficié à la première opération.  Il n’en est rien.  En effet, muni des billets suisses qu’il possède, il se rend à la prochaine banque d’émission, obligée par la loi de les convertir en argent.  Or, le numéraire qu’on lui donne se trouve être, grâce à l’alliance monétaire des deux pays, sinon des espèces françaises mêmes, du moins des espèces légalement employées en France.  De sorte que le spéculateur a transformé ses billets suisses en monnaie de France sans aucune perte de change, tandis qu’à la primitive transformation, la transformation contraire, il a bénéficié du change.

En possession de monnaie métallique, le spéculateur revient en France, où il se procure des billets français ou des chèques sur Paris, retourne en Suisse, réalise ces valeurs de la même façon, et bénéficie à nouveau de la différence de change.  Et ainsi de suite; ceci se répète aussi souvent qu’il est possible de faire le voyage.

Notre commerçant réalise ainsi, et sans le moindre risque, de superbes profits, d’ailleurs plus élevés que le cours du change est plus défavorable à la Suisse, d’autant plus élevés aussi qu’il opère sur de plus grosses sommes.

Le drainage, on le voit, est basé d’une part sur la différence du change apparente lorsqu’il s’agit de papiers fiduciaires ou de lettres de crédit, et d’autre part sur ce fait que, malgré cette différence, la monnaie métallique des deux pays se trouve être identique.

Ce commerce est donc lucratif et laisse de beaux bénéfices; car, à côté du profit réalisé, il ne comporte guère comme frais que les frais de transport.

Sans doute, en échange des billets, les banques évitent de vous remettre de l’or, dont la grande valeur pour un petit poids et sous un petit volume faciliterait le transport.  Qu’importe ! les écus si embarrassants soient-ils, ont la même valeur que l’or.

D’ailleurs, pour diminuer les frais, les spéculateurs choisissent comme sièges de leurs opérations les places de banque les plus rapprochées de la frontière.

Pourtant, si minimes soient ces frais de transport, il faut en tenir compte; et il est nécessaire que le cours du change s’élève au delà d’un certain point, pour que l’opération puisse s’effectuer avec quelque profit.

À 0,15 %, à 0,20 % même, le bénéfice entier est absorbé par ces menus frais.  À 100 fr. 20 commence le profit net, s’élevant naturellement en même temps que s’élève le cours du change.  Attentif aux variations du change, sitôt que les cours atteignent ou dépassent cette limite fatidique de 100 fr. 20, le drainage commence.  Grands et petits s’y livrent; l’exemple est contagieux.  Les caisses des banques, surtout celles les plus voisines de notre frontière, sont alors journellement assiégées par un public qui ne compte qu’en très petit nombre parmi la clientèle habituelle de ces banques.

Les draineurs débouchent de tous côtés, employant tous les moyens de transport.  Les voies ferrées en amènent beaucoup; certains opèrent les fructueux transports par la grand’route au moyen d’un cheval et d’une voiture, et font ainsi la navette le plus économiquement et le plus fréquemment possible.  À Genève, «les pirates, les corsaires», comme disent dédaigneusement les Suisses, se servent du lac qui leur ouvre la voie la moins coûteuse.

Bien avant l’ouverture des guichets, l’audience des draineurs encombre les portes.  Les draineurs, disons-nous, ajoutons les draineuses : car il n’est pas rare, parmi cette foule, de rencontrer des femmes, un ouvrage à la main, tricot ou tapisserie, continuant même au cours de la fructueuse opération de finance leurs occupations de bonnes ménagères.

Au moment où s’ouvrent les portes, on se bat pour être dans les premiers rangs.

Et il en est ainsi toutes les fois que le cours dépasse 100 fr. 20, la foule et son engouement, son avidité, sa frénésie, sa fièvre de la spéculation augmentant en raison directe de l’élévation du change.

Comme le change est déterminé par le plus ou moins d’argent étranger dont on a besoin pour couvrir des dettes à l’extérieur, il semble qu’il ne devrait pas franchir une certaine limite que l’on désigne d’ordinaire sous le nom de «point d’or».  La prime donnée pour des valeurs sur l’étranger ne devrait pas en effet dépasser ce que coûterait, tout frais compris, l’envoi direct de numéraire à l’étranger créditeur.  Mais le change, malgré cette limite doctrinale, monte souvent plus haut et fait mentir la théorie.  D’autres causes peuvent venir influer; le métal du pays peut ne pas plaire à l’étranger, par exemple, ou n’être accepté par lui que pour une valeur moindre; ou bien encore le numéraire dont on dispose peut venir à manquer.

C’est le cas pour la Suisse, où le commerce du drainage, occasionné par le change élevé, est une cause suffisante pour faire dépasser à ce change la limite du point d’or.  En effet, plus le change-cause est élevé, plus le drainage-conséquence augmente; mais le drainage, en provoquant d’abondantes sorties de numéraire, devient la cause d’une nouvelle élévation dans le cours du change.  Le change élevé est la cause du drainage, mais le drainage est cause lui aussi de l’élévation du change.

Nous venons de voir le profit laissé à certaines personnes par ce commerce.  Mais qui en fait les frais ?  Au détriment de qui s’exerce-t-il ?

Ce sont les banques d’émission qui en pâtissent, principalement les plus rapprochées de la frontière de France.

Leur encaisse métallique, assez faible déjà, est soumise à un continuel assaut de la part des draineurs.

Le souci de leur sécurité, et, à défaut, les obligations légales qui les astreignent à avoir constamment en caisse 40 % de leur émission, les forcent à parfaire par des importations le vide créé par le drainage dans leur stock métallique.

Tous les écus qui sortent du pays doivent être aussitôt remplacés par d’autres qu’il faut faire venir du dehors.  Véritables tonneaux des Danaïdes, selon l’expression de la Banque du Commerce, les banques sont obligées de fournir les espèces qu’elles savent pourtant bien être destinées à l’exportation; puis elles sont contraintes de faire revenir ces espèces afin de compléter leur stock métallique au niveau légal.  Or, les frais sont énormes pour rappeler tout le numéraire que les draineurs viennent prendre contre des billets; les banques déboursent chaque année des sommes considérables pour le rapatriement des espèces constamment drainées.

Le réapprovisionnement a lieu grâce à la France; c’est de France que la Suisse tire presque tout son numéraire, surtout depuis que l’Italie est sous le régime du cours forcé.

La Banque de France est en fait le réservoir d’argent des banques suisses, qui nécessairement doivent recourir à elle, soit directement, soit indirectement, pour alimenter leur réserve métallique.  À cet effet, elles se servent de leur portefeuille de traites françaises et l’adressent en France, ou bien encore elles s’entendent avec des banquiers français qui leur procureront les espèces nécessaires.

Mais ces besoins d’espèces sont une charge énorme que le renchérissement du chèque sur Paris rend de plus en plus onéreuse.

Pour leur réapprovisionnement, les banques suisses sont en effet tenues de payer l’agio, la différence de change; de sorte que chaque unité de numéraire est rapatriée à un tarif plus élevé qu’elle n’est sortie.  Les sorties se font par l’échange des billets contre des écus livrés au pair, soit à 100 francs, tandis que les entrées destinées à les remplacer ne s’obtiennent qu’au cours du change du jour, c’est-à-dire, à plus de 100 francs, à 100 fr. 30, 100 fr. 40 et jusqu’à 100 fr. 50.

De là, nouveau cercle vicieux dans lequel se déballent les banques.  Plus les cours sont élevés, plus le drainage a lieu; plus par conséquent il est nécessaire de se réapprovisionner; mais plus aussi les frais de réapprovisionnement seront considérables, puisque la différence de change est très importante.

Outre la différence de change, les banques ont encore à payer les frais de port et d’envoi; ce sont les plus importants peut-être, les écus étant une monnaie lourde et encombrante.

Enfin, il faut ajouter la commission du pourvoyeur français.

On voit par là combien sont considérables les frais occasionnés aux banques pour le rapatriement du numéraire qui leur est sans cesse enlevé, et il est facile d’imaginer leur haine pour les draineurs.

Bâle et Genève surtout, en raison de leur situation géographique, Genève tout particulièrement, souffrent du drainage.  Elles ont un tribut sans cesse grandissant à payer à la France.  Depuis quelques années, cette importation de numéraire, avec les frais qu’elle occasionne, est la caractéristique inquiétante des comptes de fin d’année.

La Banque du Commerce de Genève, la plus profondément atteinte, il est vrai, supportant à elle seule la moitié de la charge totale, a dû débourser pour le réapprovisionnement de son encaisse, en :

1890
1891
1892
1893
1894
1895
1896
1897
1898
1899
1900
1901

47.916
110.242
67.949
75.567
22.215
75.957
114.174
226.043
224.575
437.736
387.462
119.000

fr., soit

4.79
9.19
5.66
6.38
1.85
6.33
9.51
18.83
18.71
36.50
32.28
10.00

par action de 1.000 fr.

Les Banques de Zürich et de Bâle, un peu moins atteintes, déboursaient pour le même motif, en

1897
1898
1899
Zürich

75.509
125.458
169.569

francs et Bâle

60.511
93.151
132.905

francs

 

Enfin, en l’année 1900, pendant que la Banque du Commerce perdait par le drainage

la Banque de Bâle perdait

la Kantonalbank von Bern

la Banque cantonale vaudoise

la Banque commerciale neuchâteloise

la Bank in St-Gallen

et l’ensemble des banques d’émission suisses déboursait ainsi en pure perte

387.402

135.006

53.944

31.211

25.961

21.471

900.000

francs,

 

 

 

 

francs.

Malgré une activité toujours égale, sans augmentation dans les frais généraux, avec des bénéfices bruts supérieurs, les banques atteintes par ce mal distribuent à leurs actionnaires des bénéfices moindres.  Cette diminution représente le montant des frais qu’il faut payer pour faire venir des espèces de France, en remplacement de celles qui partent et qui repartent sans cesse dans ce pays.  La spéculation sur les écus, étayée par un change toujours plus onéreux, menace de plus en plus les bénéfices.  L’émission, pour certaines banques, cesse d’être une source de produits et devient presque une charge.

La spéculation sur les écus, et les dommages qu’elle entraîne pour les banques, sont en corrélation intime avec le cours du change.  L’activité du drainage, l’acuité du mal qui en résulte, dépendent uniquement de ce cours.

Reportons-nous un instant au tableau que nous avons donné au début de ce chapitre.

Jusqu’en 1885, le change ne s’éloigne pas sensiblement du pair; du reste avant 1881, en l’absence d’une législation fédérale sur l’émission, il aurait été facile à chaque banque d’arrêter net le drainage : elle aurait simplement refusé de rembourser les billets des autres banques.

En 1885 seulement, les cours commencent à être suffisamment élevés pour donner lieu au trafic dont nous parlons.  Encore à cette époque est-ce chose nouvelle, et le drainage et les bénéfices qu’on en peut retirer ne sont pas très connus.  Quelques initiés seuls se livrent à ce commerce; le mal passe inaperçu des banques, ou presque.

Il est curieux pourtant de constater comment il a pris naissance, et comment il s’est vulgarisé.  C’est de Suisse même qu’est parti le mouvement; ce sont des Suisses qui ont donné l’exemple et qui ont initié leurs voisins aux mystères de ce productif commerce.

Tout-à-coup, en effet, arriva de Suisse une offre très abondante de pièces de 5 francs à échanger contre des billets ou des chèques français.  Les commerçants et les banquiers suisses qui faisaient ces offres s’engageaient à livrer les écus, à prendre tous les frais de port et d’envoi à leur charge et même à ajouter une légère bonification de 0,40 ou 0,50 centimes par 1000 francs.

Recevant en échange des chèques français, ils bénéficiaient de toute la différence de change, bien supérieure à la bonification qu’ils consentaient, et puisaient hardiment dans les caisses des banques d’émission de leur pays des espèces nouvelles qu’ils s’empressaient d’offrir encore à leurs correspondants français.

La bonification consentie était très minime; mais elle était tout profit pour le commerçant français fort stupéfié d’échanger argent français contre argent français et d’y gagner quelque chose.  Mis en éveil, il ne fut pas long d’ailleurs à sortir de sa stupéfaction et à éclaircir le mystère.  Il comprit, et le drainage, lié en Suisse, pratiqué initialement par des Suisses, recruta bientôt des adeptes fort nombreux en France, qui ne tardèrent pas à pouvoir utiliser leur science nouvelle.  De 1888 à 1894, en effet, le cours du change subit des fluctuations multiples, se tient souvent aux alentours du pair, mais souvent aussi atteint la limite propice au drainage.  1893 surtout fut une année mauvaise pour la Suisse et ses banques.

Vers 1894 cependant les cours fléchissent : il y a une amélioration du change suisse.  La diminution du chèque sur Paris à cette époque est significative; elle indique que les importations venues de France ont diminué; c’est une conséquence de la guerre de tarifs, des rapports douaniers assez peu satisfaisants.  Les expéditions françaises diminuent; la Suisse, de ce fait, doit moins à sa voisine, le papier sur Paris cesse de faire prime, le change se rapproche du pair, le drainage ne peut s’exercer qu’à de rares intervalles.  Aussi la Banque du Commerce mentionne-t-elle joyeusement que les frais à elle occasionnés en cette année 1894 pour faire venir des espèces ne s’élèvent qu’à 22.000 francs contre 76.000 l’année précédente (1 fr. 85 par action au lieu de 6 fr. 38).  La Banque de Bâle débourse à peine 7.000 francs.

Une autre cause encore s’ajoute à la guerre de tarifs pour expliquer la diminution de la prime en 1894.  On renvoye à l’Italie sa monnaie divisionnaire, qu’elle règle en or ou en traites sur Paris : d’où abondance d’argent français satisfaisant en partie aux besoins du moment.

En 1895, les changes étrangers redeviennent supérieurs, mouvement qui s’accentue en 1899.  L’arrangement mettant fin à la guerre des tarifs a comme conséquence une augmentation des exportations de France en Suisse, qui n’a pas pour contre-partie une augmentation des exportations de Suisse en France.

Le change atteint une moyenne de 100 fr. 24, et suit désormais une marche ascendante non interrompue.  La situation s’aggrave chaque jour.  La spéculation, encore très modérée jusque là, va prendre de plus grosses proportions, les circonstances lui devenant de plus en plus favorables; du reste, nous l’avons dit, le fait même du drainage a pour conséquence d’élever encore les cours.

Alors que dans les années précédentes, le change généralement revenait au pair et au dessous pendant quelques jours au moins, en effet, il se tient constamment à une prime plus ou moins forte.  Il est toute l’année au dessus du pair, et à un moment atteint, malgré la pratique d’un taux d’escompte relativement très élevé, un maximum qui n’avait jamais encore été noté.  Les conditions sont favorables plus que jamais à la spéculation, sur les écus qui ne désarme pas un instant.  La Banque du Commerce rapatrie cette année plus de 33 millions de francs qui lui occasionnent 226.000 francs de frais.

Les facteurs qui conduisent à la dépréciation de la valuta suisse continuant à agir, le change sur Paris continue sa marche ascendante en 1898 et 1899.  1899 voit même le maximum le plus élevé qu’on ait encore pu constater, 100 fr. 80.  Ce nouveau renchérissement favorise et augmente le drainage; cette industrie prend des proportions incroyables.  La spéculation, l’exploitation des banques, comme disent les victimes, a lieu avec une intensité inconnue jusque là et qui ne fait que se développer.  Un moment, en février 1899, les écus reviennent aux banques à 8 fr. 22 par mille.  La spéculation des écus, semble-t-il, n’est plus seulement un accident momentané devant rester dans de certaines limites.  Elle a lieu toute l’année.  À aucun moment les cours ne baissent suffisamment pour que le profit soit absorbé; le minimum que l’on peut observer est 100 fr. 22, taux qui, tous frais compris, laisse encore un bénéfice.  Toute l’année il y a profit à faire du drainage, et les draineurs ne s’en privent pas.

Genève paye, cette année, un tribut de près d’un demi-million.  Toutes les banques de la Suisse occidentale sont mises à contribution par les spéculateurs, et même quelques-unes de l’intérieur.  Le mal est si grand un moment qu’on se demande si l’existence même de quelques banques ne va pas être mise en question.

Durant ces années d’ailleurs, à côté des draineurs venus de France, les spéculateurs suisses, qui, comme nous le disions, ont été les premiers à pratiquer le drainage, continuent leurs manœuvres.

La Banque du Commerce, dans l’un de ses rapports, fait à ce sujet une triple distinction.

Elle décerne les plus grands éloges à certaines maisons de la place qui, pour ne pas contribuer au drainage, évitent de solder en numéraire leurs dettes contractées en France, et préfèrent s’imposer les frais d’achats de chèques.

Elle admet la conduite de certaines autres maisons qui, payant en numéraire une dette réelle au dehors, ne font qu’user de leur droit.

Mais elle proteste vivement contre les pratiques de ceux qui, sans avoir à acquitter une dette à l’étranger, y expédient des écus pour s’y créer un avoir, dont ils disposent ensuite par un chèque qu’ils vendent à bénéfice.  Cette opération, qui n’éteint aucune dette utile puisqu’il s’agit d’une dette factice, créée en vue de la spéculation, constitue une aggravation regrettable du drainage.

Se livrent d’ailleurs à cette spéculation si sûre, non seulement des commerçants, mais encore tous ceux qui peuvent disposer de quelque argent, des comptables de sociétés ou d’administrations, des employés de chemin de fer, etc.  À Genève, on a été jusqu’à soupçonner certains fonctionnaires publics, les agents des finances, de participer à la spéculation sur les écus; et un arrêté est venu leur prescrire de verser à la caisse de l’État les espèces telles qu’ils les reçoivent.

En 1900, les cours ne sont guère plus favorables qu’en 1899.  Loin de s’améliorer, le change sur Paris se maintient désespérément à des taux très élevés.  La moyenne générale de l’année, 100 fr. 54, est même la plus forte que l’on ait pu constater.  Le drainage, trouvant toujours un aliment rémunérateur, poursuit ses manœuvres; les espèces métalliques continuent à prendre le chemin de la frontière, pour être, à grands frais, rapatriées par les banques.

En 1901, enfin, la situation s’améliore.  Il y a diminution dans les importations venues de France, et les capitaux français ont procédé à de nombreux achats de valeurs suisses.  Le cours fléchit, et la moyenne de l’année n’est plus que 100 fr. 18; le change revient même au pair et au-dessous, jusqu’à être défavorable à la France de trois unités du 26 juin au 8 octobre, c’est-à-dire pendant 102 jours, ce qui ne s’était pas vu depuis 1896.

Le drainage s’en ressent : il est réduit par la détente du change; il ne peut naturellement être pratiqué qu’à certains moments, et non plus toute l’année.  Il est moins productif; mais aussi les frais occasionnés aux banques diminuent sensiblement.  Pourtant l’amélioration n’est pas suffisante pour arrêter complètement la spéculation, qui reprend même avec plus d’activité au début de 1902.

Enfin, avec la fin de 1902, le calme semble revenu; les craintes légitimes des Suisses ont disparu pour le moment.  Le cauchemar est à peu près passé.  Après dix années de dépression progressive, la valuta suisse a subi une hausse assez sensible, et ce changement a été ressenti très agréablement par les banques.  Le change est descendu; depuis plusieurs mois, il oscille aux environs de 100 fr., 100 fr. 10, 100 fr. 20, ne dépassant pas ce dernier niveau.  Le drainage a cessé, ne trouvant plus son compte.  Mais attentifs, les draineurs guettent, et sont tout prêts, à la première élévation, à reprendre leur productif commerce.

Même durant pareille accalmie, durant le désarmement forcé de la spéculation, l’éventualité d’un drainage possible entraîne des charges pour certaines banques.  Elles possèdent en effet, comme nous le savons, un portefeuille français assez considérable, destiné à leur permettre leur réapprovisionnement; d’autre part, c’est précisément l’époque où les cours sont peu élevés qu’elles choisissent pour augmenter encore ce portefeuille.  Or le bancable français est pour elles d’un rapport moins fructueux que le papier du pays.

Sans doute, tout cela constitue une situation fort pénible.  Il n’est jamais agréable pour un pays de voir son change déprécié, et encore moins de voir l’étranger tirer profit de cet état de choses.

Les rapports annuels des banques, la presse des différentes localités, les rapports de gestion de l’inspectorat sont remplis de plaintes et de doléances à ce sujet.

On exagère pourtant en Suisse : on regarde cette situation comme une plaie, un fléau qui ronge le pays; on parle de calamité publique.

Non ! il n’y a pas là de malheur national.  Des Suisses eux-mêmes contribuent au drainage, et profitent de la situation.  Tout se réduit en somme à un dommage de quelques milliers de francs, infligé d’ailleurs non pas au pays, à la population, mais à quelques établissements qui, comme compensation, jouissent du droit très appréciable d’émettre la monnaie de papier.

Et ce simple sacrifice pécuniaire, même pas très élevé, nous sera une excuse de trouver fort plaisante l’exagération avec laquelle on a envisagé toute cette question en Suisse.

On n’a pas de mots assez durs pour flétrir le drainage et ceux qui le pratiquent, toute cette «malhonnête spéculation» et ceux qui s’y livrent et qui en vivent.  On parle de «l’exploitation» des banques, de «piraterie», nous l’avons vu.  On va jusqu’à prétendre que certaines sociétés se sont fondées en France, à Belfort principalement, dans l’unique but de faire du drainage; ces sociétés, dit-on, lancent à travers la Suisse toute une armée de commis-voyageurs qui se rendent de banque en banque soutirer le plus d’argent possible.

On accuse ces spéculateurs éhontés de faire usage de manipulations, de ruses de toutes espèces.

«Dieser Ehrenmann, dieser Spekulant, man kann ihm auch andres bezeichnen» – cet honorable Monsieur, ce spéculateur, on pourrait aussi l’appeler d’un autre nom – dit ironiquement et dédaigneusement Monsieur Scheurer, directeur des Finances, expliquant au Grand Conseil de Berne le commerce d’un draineur.

Nous ne voyons pas dans le drainage de la «malhonnête spéculation», si même spéculation il y a.

Profitant d’une situation qu’il n’a pas créée, le draineur ne fait pas autre chose qu’user de son droit le plus strict, droit que personne ne peut lui contester.  De tous temps et en tous lieux, les questions de change et les différences de change ont existé; et certains, plus habiles ou mieux renseignés, en ont profité.  On n’en a jamais pourtant crié au voleur, à l’escroquerie !  À la Suisse de se mieux défendre, et d’organiser son marché, son système monétaire et fiduciaire de sorte que son change ne soit pas déprécié, ou tout au moins qu’on n’en puisse profiter.

Non, le drainage des écus n’est pas une calamité publique; et bien des scènes auxquelles il a pu donner lieu relèvent plutôt du vaudeville ou de la bouffonnerie que du drame.  Les incidents qui se succèdent aux guichets et aux caisses de certaines banques sont parfois du plus haut-comique.  Témoin l’anecdote suivante qui date de l’époque où le drainage battait son plein.

Un draineur, un spéculateur, un honorable Monsieur, comme l’on voudra, se présente un jour à la caisse de l’une des plus importantes banques d’émission demander le remboursement d’une certaine quantité de billets suisses.  Le directeur de la banque, sacrifiant la différence de change, mais pensant éviter les frais de port et de commission qu’allait nécessiter ce remboursement, offre au draineur, au lieu de numéraire, un chèque sur Paris.

Notre homme accepte et sort.  Au premier coin de rue, chez un changeur ou un banquier, il réalise son chèque.  Et cinq minutes après en être sorti il réapparaît à la banque demander le remboursement des nouveaux billets suisses qu’il détient.

On juge de la stupéfaction du directeur !  Grâce à ce malencontreux chèque sur Paris, il avait simplement épargné à son adversaire les frais et les ennuis d’un voyage en France et du retour en Suisse.

Ainsi pratiqué, le drainage devenait certes plus productif, et, ne connaissant plus de bornes, pouvait se répéter à l’infini.

Inutile de dire que le second remboursement fut effectué non plus en un chèque sur Paris, ni même en or, mais en lourds et encombrants écus.

 

SECTION III. – MESURES  DE  DÉFENSE  PRISES  PAR  LES  BANQUES : PALLIATIFS  ET  REMÈDES

 

Devant l’extension que prenait la spéculation sur les écus provoquée par l’élévation du change sur la France, les banques d’émission suisses n’ont cessé de combattre.  Sans cesse sous le coup de ces échanges et de ces remboursements exigés par une spéculation toujours grandissante, il leur a fallu songer à des mesures de plus en plus sérieuses.

Par tous les moyens les banques cherchent à se protéger contre les habiles manœuvres de leurs dangereux adversaires; mais elles ne réussissent qu’imparfaitement parce qu’elles luttent contre des circonstances défavorables et que les dispositions de la loi ne leur laissent pas toute leur liberté d’action.

Bien des mesures restent inefficaces; et au fort de la lutte on peut compter bientôt un mort, ou du moins une victime dangereusement blessée.

Les places frontières surtout, avons-nous dit, souffraient du drainage, Genève tout particulièrement.  Genève est entourée de repaires de «pirates» plus que toute autre place; Thonon, Évian, Annecy, tout le pays de Gex déversent sur elle d’innombrables draineurs.

Or, Genève possédait deux banques d’émission : la Banque du Commerce et la Banque de Genève.

L’existence de deux banques est une facilité de plus offerte aux draineurs, une entrave à l’application de mesures de défense.

La Banque de Genève est de moindre importance que sa voisine; aussi est-elle davantage sensible aux atteintes du drainage.  Les demandes d’argent lui sont faites dans une proportion inconciliable avec ses disponibilités, et lui imposent des sacrifices considérables et ininterrompus au-delà de ses ressources.

En 1897, elle se décide à une première mesure : elle réduit sa circulation.

Au début de 1899, qui fut l’année terrible, il est procédé à une modification de ses statuts; afin d’éviter de grosses pertes et de pouvoir parer à toutes éventualités, le Conseil d’administration, aux lieu et place de l’Assemblée générale des actionnaires, aura le droit de renoncer d’urgence à la faculté d’émission.

Nous savons l’activité du drainage en 1899.  Les demandes d’espèces ne cessent de progresser; elles atteignent près d’un million pendant le mois de janvier, près de 3 millions en avril, avec des journées s’élevant à 287.000 francs.

Le Conseil d’administration de la Banque de Genève s’empresse alors d’user des dispositions statutaires récentes, et en avril 1899 il abandonne la lutte et arrête l’exploitation dont souffre la banque, en la faisant rayer du nombre des établissements d’émission.

L’année précédente, une décision de même nature, quoique moins radicale, avait été prise par l’une des plus importantes des banques cantonales, celle de Berne.

La spéculation, étendant ses ravages, progressait en effet, et élargissant son cercle d’activité, commençait à opérer contre un plus grand nombre de banques.

Du reste, la cantonale de Berne fut toujours avec Bâle et Genève une victime toute désignée; malgré son éloignement de la frontière, en effet, elle possède des succursales dont l’une au moins, Porrentruy, la met à deux pas de la France.  Delle ou Belfort en France, Porrentruy en Suisse, sont lieux aussi voisins que les draineurs peuvent le souhaiter; c’est entre ces villes surtout que s’opéraient les transports sur route, plus économiques.

Les chiffres sont édifiants pour l’état de choses, dit M. Scheurer au Grand Conseil de Berne, de qui relève directement la banque cantonale.  Et il conte tout au long les ravages dont souffre l’établissement officiel.

En 1896, plus de 3 millions ont été soustraits à la succursale de Porrentruy; en 1897, 5 millions, de sorte que sur les 30.000 fr. de bénéfice, fait par la succursale, 26.000 fr. ont été engloutis en pure perte; et il reste à peine 4.000 francs de bénéfices nets.

Certains mois, les demandes de fonds dépassent le million.  Du 1er au 26 mars 1898, 912.000 francs ont été payés aux draineurs, de sorte que la succursale ne pourra sans doute produire aucun bénéfice, et aura même besoin d’un secours du siège principal.

La succursale est dépouillée par des spéculateurs sans vergogne; tous les moyens de défense ont été épuisés et sont restés sans effet.  Aussi, ajoute M. Scheurer, il faut frapper un grand coup et arrêter le désordre par une résolution énergique, par une transformation radicale de la succursale de Porrentruy.

Après de longues discussions sur la légalité et sur l’efficacité d’une telle mesure, le Grand Conseil de Berne, s’appuyant sur le droit qu’il possède de créer et de supprimer des succursales et par conséquent, à plus forte raison, des établissements de moindre importance, décide la suppression de la succursale de Porrentruy, et la création en cette ville d’un nouvel établissement sous le nom de comptoir (29 mars 1898).  Ce comptoir, à part le remboursement des billets dont il sera dispensé, aura les mêmes fonctions et les mêmes devoirs qu’une succursale; c’est en quelque sorte une succursale de moindre importance.  La place ne souffrira nullement de cette transformation; et même, en pratique, l’échange des billets se fera, lorsque «cela aura trait à un commerce légitime.»  Seul l’échange en grand, demandé par un draineur de profession, sera refusé; la sagacité de la banque fera facilement la distinction.  Les relations resteront les mêmes en pratique avec le nombreux public local, «dem grossen lokalen Publikum gegenüber sollen die Verhältnisse die gleichen bleiben».

Et comme dans la discussion on avait nié l’efficacité de cette mesure en prétendant que, à défaut de Porrentruy, les spéculateurs ne verraient qu’une petite différence à se porter ailleurs, à Bienne, à St-Imier par exemple, le Grand Conseil laissa entendre qu’au besoin il n’hésiterait pas à agir de même pour d’autres succursales, si la spéculation changeait le centre de ses opérations.

Une autre banque, la Commerciale neuchâteloise, prit une mesure analogue et supprima la succursale qu’elle possédait à Chaux-de-Fonds.

D’une extrémité à l’autre de la Suisse occidentale le mouvement est le même.  Tous les efforts sont tentés pour mettre un frein au pernicieux commerce, ou tout au moins remédier à ses dangereux effets.

La Banque du Commerce diminue le nombre de ses billets pour diminuer le drainage; en 1897, ayant une émission autorisée de 24 millions, elle ramène sa circulation à 13 millions, la réduisant ainsi de près de moitié, mais non sans provoquer quelque gêne.

Devant les frais de plus en plus énormes auxquels le drainage la soumet, elle songe un moment à attirer l’attention des pouvoirs publics sur sa fâcheuse situation, et à solliciter la diminution de l’impôt, établi sur sa circulation à un moment où la spéculation sur les écus n’existait pas.  Mais les besoins pécuniaires de l’État comme du canton ne lui permettent guère d’espérer une réponse favorable.  Aussi se contente-t-elle de demander au Département des Finances la permission de réduire la couverture légale, étant donnée surtout la réduction qu’elle vient d’opérer sur la circulation de ses billets.  Motivant sa demande sur la situation onéreuse qui lui est faite par suite du drainage, elle désire réduire temporairement son émission, pensant ainsi restreindre les demandes de remboursement.  En conséquence, elle demande qu’on lui permette de calculer la couverture exigée par la loi non plus sur son émission, mais sur sa circulation réelle, c’est-à-dire en déduisant de son émission les billets retirés des mains du public, proposant même de déposer ces billets auprès de l’Inspectorat.  Le Département des Finances répondit à deux reprises, nous avons déjà eu l’occasion de le dire, que l’article 14 de la loi de 1881 était fort clair, et qu’en présence de cet article, il ne pouvait accorder cette autorisation, ni créer un précédent semblable.

Après cette vaine tentative, la Banque du Commerce cherche à atténuer d’une autre façon la formidable charge qu’elle supporte, et qu’elle est à peu près seule à supporter avec deux ou trois autres établissements.

Pour les billets d’autres banques qui lui sont présentés, elle a bien le droit, il est vrai, de demander un délai de 3 jours et de ne payer qu’avec des espèces qu’elle aura préalablement fait venir de ces banques.  Il semble donc à première vue que la charge se répartit également entre toutes les banques, proportionnellement à leur émission effective.  «Dans la pratique il n’en est rien, car lorsqu’il est présenté aux caisses frontières une somme un peu importante de billets de banque suisse au remboursement, cette somme n’est pas composée de billets d’une seule ou de quelques banques, mais comprend d’habitude des coupures de presque toutes les banques d’émission, chacune n’y prenant part que pour un faible montant, de telle sorte qu’il est difficile de grouper des envois de quelque importance.  En outre, la banque qui fait ces retours est immédiatement exposée à des retours de ses propres billets de la part de ses collègues qui les retiennent au passage, ne les remettant pas en circulation, si bien que, peu à peu la banque qui veut se procurer du numéraire de cette manière doit consentir à la diminution graduelle de son émission, conservant ainsi toutes les charges d’une banque d’émission sans en avoir aucun des avantages [36]».

D’ailleurs les banques, par leurs conventions et leurs concordats, ont toujours cherché à réduire au minimum ces expéditions de billets et d’espèces, de façon à réduire leurs frais.

En réalité donc la charge du rapatriement des écus drainés tombe uniquement sur quelques établissements peu privilégies.  Genève surtout en a fait les frais et a fourni, nous l’avons vu, plus de la moitié du montant et du coût des écus nécessaires à la Suisse.

C’est cette situation que la Banque du Commerce, appuyée de la Banque de Bâle, prit la résolution d’exposer à ses collègues, en les appelant à son secours.  Elle leur expliqua sa fâcheuse posture de pourvoyeuse du numéraire nécessaire à tout le pays, et leur montra qu’il y avait injustice à laisser supporter à un seul établissement ou à quelques-uns la charge qui résulte en somme d’une situation économique dont la Suisse entière est responsable.

Pour atténuer cette charge énorme dans l’intérêt général, elle demande que les frais d’importation d’espèces, frais qui incombent à quelques-uns seulement, soient répartis entre tous, entre tous les concordataires au moins.  À défaut de remède, ce serait un allégement tout à fait opportun.

Ces propositions furent naturellement accueillies avec assez de froideur.  Les établissements, que leur situation mettait à l’abri du drainage, manquèrent d’enthousiasme pour se précipiter au devant d’un mal, dont ils entendaient parler avec tant de ferveur.

Bâle et Genève pourtant, ne se tenant pas pour battues, poursuivirent leurs efforts et arrivèrent en partie à leurs fins.  En effet, le 3 juin 1899, la convention de Lugano qui, la première, on le sait, réunit l’unanimité des banques d’émission de la Suisse, vint diviser la charge très lourde qui résulte de l’exportation du numéraire et décider la participation de toutes les banques aux frais occasionnés.  Cette convention est reproduite dans le Concordat de 1901.

Peut-être est-il exagéré de parler à ce sujet d’une solidarité réelle et d’un partage des frais.  La convention de Lugano n’a pas cette portée.  Elle prélève simplement sur les banques une contribution égale à 1 ‰ du montant de leur émission effective moyenne, à répartir entre les établissements pourvoyeurs, au prorata de leurs frais.

Mais ce ne sera là, si la spéculation peut opérer comme elle l’a fait à certaines époques, qu’une très faible partie de la dépense.

L’indemnité, ajoute la convention, ne pourra jamais dépasser la moitié des frais occasionnés.  Enfin les banques contractantes s’interdisent réciproquement de se demander des écus.  À titre de cette convention, la Banque du Commerce reçut, comme chiffre de la participation des banques au montant général des frais d’importation de numéraire : 42.000 francs pour le second semestre de 1899; 76.500 francs pour l’année 1900.

Les banques les plus atteintes cherchèrent encore d’autre façon à réduire les frais de leur réapprovisionnement, par exemple par une utilisation plus industrieuse d’un portefeuille de devises étrangères.  Elles profitèrent de tous les rares instants d’amélioration du change pour se fournir amplement de papiers étrangers, français ou anglais, anglais surtout puisqu’un tel achat a pour avantage de ne pas augmenter la dette vis-à-vis de la France, et qu’avec du «Londres» il est toujours facile d’obtenir du «Paris».

Et, lorsqu’elles ont besoin d’espèces, c’est-à-dire au moment où les cours sont élevés, elles adressent en France toutes ces valeurs, achetées au moment où les cours étaient bas, et arrivent ainsi à payer moins cher et à réduire le prix de revient des écus importés.

Mais la nécessité de se composer et de garder un tel portefeuille est, nous l’avons dit, une perte et un désavantage pour les banques suisses, désavantage continu qui se fait sentir même durant les périodes où le change est bon.  Car ces banques trouveraient sans peine pour leurs capitaux des placements plus avantageux.

Mais il n’y a dans toutes ces mesures qu’un allégrement, un secours au profit de quelques-unes des banques, ou bien une diminution des frais à supporter, non pas une entrave mise à la spéculation.

La renonciation d’une banque, la répartition des frais, la composition d’un portefeuille étranger ne sont que des mesures passives, d’ordre intérieur, ne diminuant en rien l’activité du drainage.  D’autres mesures furent prises, plus actives, plus directement offensives.  On essaya de toutes les façons de mettre fin au drainage; tous les essais furent faits, dont plusieurs contestables au point de vue droit, pour dégoûter les spéculateurs de leur lucratif métier.

Naturellement chaque banque ne manquait jamais de profiter du délai de trois jours que lui accorde l’article 21 de la loi de 1881, lorsque les billets présentés n’étaient pas les siens propres.  Et pour pouvoir profiter plus souvent de ce délai de trois jours, les banques firent entre elles un échange de papier, lançant près de la frontière française des billets émis par des banques de cantons lointains, de façon que rarement les billets présentés à une banque par un draineur fussent signés de cette banque, et par conséquent remboursables sans délai.

Naturellement aussi le remboursement avait lieu toujours en la monnaie la plus lourde et la plus difficile à transporter; jamais d’or, toujours des pièces d’argent.  Aussi ne parle-t-on que d’exportation des écus.  Les draineurs assurément n’eussent pas mieux demandé que d’exporter aussi de l’or; les banques ne leur versèrent pas autre chose que de l’argent, c’était de bonne guerre.

Ce qui l’est peut-être moins, c’est la résistance plus ou moins déclarée, plus ou moins officielle, qui fut opposée aux demandes de remboursement des billets.  On essaya d’ennuyer et de rebuter les draineurs de toutes les façons possibles.  On les traqua, c’est le mot.  Ce fut contre eux une guerre sans merci, malgré les dispositions de la loi, qui est la même pour tous et qui ne prévoit pas, que nous sachions, un traitement spécial ou plus rigoureux même à l’encontre des draineurs.

Un seul guichet était ouvert, affecté aux remboursements des billets, et ouvert seulement à quelques heures de la journée.  On faisait queue à ce guichet, et le moindre remboursement exigeait des heures d’attente.  Les employés, peu bienveillants et peu empressés, se mirent à compter le plus lentement possible les sommes qu’ils remettaient; ils comptaient, et recomptaient encore, puis, pièce par pièce, prouvaient au draineur que la monnaie remise n’était pas fausse.  Le personnel des banques fut certainement par là beaucoup plus ennuyé que les draineurs eux-mêmes.

On alla quelquefois jusqu’à procéder à un interrogatoire d’identité; on demandait au draineur son nom, prénoms, lieu de naissance, d’où il venait, où il allait; certains, plus timides, répondaient; d’autres, moins naïfs, protestaient violemment et longuement.  Dans les deux cas, le résultat cherché était obtenu : on avait gagné du temps.  Avec beaucoup d’habilité de ce genre, on arrivait à mettre un jour pour rembourser 1000 francs.

Les caissiers, put dire Monsieur Hirter à une séance de l’Assemblée Fédérale, font preuve «d’une vraie virtuosité en forçant les gens à attendre le plus longtemps possible la conversion en argent», virtuosité digne d’une meilleure cause.

Mais agir ainsi, c’est aboutir à une espèce de cours forcé, tacite, sous-entendu.  Le billet de banque devient presque du papier monnaie, «puisque nous apportons toutes les restrictions possibles au remboursement à vue», avoue la Banque cantonale neuchâteloise.

Nous ne voudrions pas prétendre que des ordres supérieurs furent donnés en ce sens; que la malveillance et la mauvaise humeur furent officiellement et expressément recommandées au personnel des banques.  Mais enfin partout où les draineurs professionnels, ceux qui demandaient des espèces par grosses sommes se présentèrent, à toutes les banques où ils vinrent s’adresser, à toutes les caisses où ils abordèrent, ils rencontrèrent une résistance et une lenteur, qui n’étaient peut-être pas prévues dans la loi.  On leur opposait une force d’inertie, et un manque d’empressement, qui confinaient à coup sûr à l’illégalité, s’ils ne l’atteignaient pas.

Certains draineurs, moins endurants que d’autres, se fâchèrent et, devant la mauvaise volonté évidente qu’ils rencontraient, songèrent à se servir des voies de recours mises par la loi à leur disposition en cas de non-paiement, et à en appeler devant les autorités compétentes.

Il ne nous viendrait pas à l’idée de soupçonner le moins du monde l’impartialité des autorités fédérales ou judiciaires de la Suisse.  Mais sans mettre en doute cette impartialité, il est permis d’affirmer que les diverses autorités étaient assez prévenues contre les «malhonnêtes» spéculateurs, assez mal disposées en leur faveur, et davantage disposées à prêter une oreille bienveillante aux doléances des banques.

Le 15 février 1899, le Conseil Fédéral est nanti d’un acte juridique de protêt faute de paiement contre la Banque de Genève pour infraction à l’article 21 L. 1881 par un plaignant, qui durant de longues heures avait vainement attendu son tour de paiement, en face d’un guichet éternellement occupé.  Après une enquête, le Conseil Fédéral, voyant bien que le plaignant n’a pas tous les torts, se contente, sans prendre aucune mesure contre lui, d’attirer l’attention de la banque sur ce que son procédé a d’illégal, et de l’inviter à ce que pareils faits ne se représentent pas.  Il n’est pas très difficile de lire entre les lignes la pensée intime des rédacteurs de ce bien léger blâme.

Le même plaignant, enfin payé, mais ayant une contestation au sujet du règlement des frais du protêt, s’adresse au tribunal de première instance, qui lui donne tort et le condamne aux dépens.  La Cour d’appel confirme purement et simplement ce premier jugement.

Plus récemment, en 1901, deux Français, l’un habitant de Thonon, l’autre d’Évian, présentent au Conseil Fédéral deux recours, respectivement contre la cantonale de Berne et contre la cantonale de Zürich.  Ils se plaignent de la manière lente dont le remboursement des billets s’effectue, en violation de la loi.  Les procédés dont on use sont illégaux, disent-ils, et ils réclament contre les banques en question de sévères condamnations.  Ils demandent en outre «qu’il soit pris une décision de principe interprétant les dispositions des articles 21 et suivants de la loi de 1881, et disant en quelle forme et dans quel laps de temps doit s’effectuer le remboursement des billets de banque.»

Après enquête, après avoir entendu les banques incriminées, le Conseil Fédéral décida simplement qu’il n’y avait pas lieu de donner suite aux deux recours présentés.

On peut s’étonner de cette mansuétude et paraître surpris de semblables décisions, prises par une autorité d’ordinaire fort peu tendre pour les établissements dont elle a la surveillance, et qui en général ne leur ménage ni les amendes, ni les punitions, ni les blâmes.

Outre la lenteur du remboursement, d’autres mesures furent employées à l’encontre des draineurs.

Nous ne parlerons pas de certains procèdes plus ou moins fantaisistes qui furent imaginés.  Nous croyons qu’on a voulu agréablement plaisanter lorsqu’on a proposé de clouer les draineurs au pilori et de les dénoncer à la face du public en affichant les portraits des plus notoires d’entre eux au portail de l’Hôtel de la banque.

Mais d’autres mesures de rigueur furent, celles-là, réellement employées.  Les banques suisses de la frontière donnèrent un moment l’ordre à leurs correspondants français, principalement à ceux de Lyon, de n’avoir plus à délivrer de chèques sur elles, à certaines personnes du moins.

Elles menacèrent les banquiers et les changeurs suisses qui continueraient à accepter l’argent français des draineurs de leur supprimer leur compte à la banque, comme s’il était aisé à ces banquiers et changeurs de reconnaître à première vue un draineur d’un non-draineur.

Trouvant même que la pièce de 5 fr. était encore trop commode, les banques tentèrent un moment d’effectuer leurs remboursements de billets en monnaie divisionnaire et en billon.  La limite légale à ce sujet est la même en Suisse qu’en France.  Mais les banques versèrent quand même une énorme proportion de billon et de petite monnaie, en prétendant que chaque billet de 100 fr. ou même de 50 fr. constituait un paiement isolé, et qu’en conséquence, pour chacun de ces billets, elles pouvaient déposer les 5 fr. de billon et les 50 fr. de monnaie divisionnaire prévus par la loi.

Et ce procédé aurait peut-être réussi à tuer le drainage, si les banques avaient pu le continuer.  Mais elles rencontrèrent une impossibilité à se réapprovisionner elles-mêmes en cette monnaie.  Le billon et la monnaie divisionnaire de toute l’Union Latine n’auraient pas suffi à constituer les sommes dont elles avaient besoin.

L’administration des Postes et les compagnies de chemin de fer elles-mêmes eurent un rôle à jouer dans cette lutte, et prirent des mesures destinées à venir en aide aux banques, en mettant obstacle pour les draineurs aux facilités de communication.  Le service des messageries est admirablement organisé en Suisse, et accorde au public toutes les facilités désirables; on fit exception pour les draineurs.

La Poste, qui naguère se chargeait des expéditions en écus jusqu’à 10.000 francs, abaissa des deux tiers cette limite.

Les compagnies de chemin de fer s’opposèrent à admettre dans les voitures de voyageurs les colis d’argent, même assez peu volumineux.

Les tarifs et les règlements furent appliqués avec une rigueur et une sévérité inconnues auparavant.  On recourut à des vérifications vexatoires au sujet de la forme, du mode de fermeture, du degré de résistance des emballages.  Puis, estimant sans doute que la manière normale d’envelopper l’argent dans les sacs de toile ordinairement employés partout était trop économique, les compagnies de transport refusèrent d’expédier l’argent ainsi emballé, et demandèrent des caisses de bois ou de fer de telle et telle dimension, augmentant de cette façon le poids à taxer et obligeant l’expéditeur aux frais de confection de ces boîtes exigées.

En un mot, partout où il se présentèrent, partout où ils eurent affaire, aux guichets des banques, devant les autorités judiciaires ou les administrations publiques, les draineurs se heurtèrent à un mauvais vouloir évident.

Instinctivement, sans bien s’en rendre compte, on est à ce sujet favorablement disposé envers les banques, et on s’efforce de venir à leur secours, ce qui est assez compréhensible; mais peut-être a-t-on le tort de ne pas assez regarder au choix des moyens.  Le draineur, c’est l’ennemi : on peut impunément le maltraiter; ses intérêts, ses réclamations, parfois pourtant légitimes et très bien justifiées, ne comptent pas.

Naturellement toutes les mesures de rigueur n’étaient applicables qu’aux seuls draineurs.  Le zèle et l’amabilité étaient toujours de mise dans les relations avec le public local, avec le public s’adonnant à un «légitime commerce», c’est-à-dire à tout autre que le drainage.  Comme nous l’avons déjà vu pour le comptoir de Porrentruy, on s’en rapporte aux employés du soin de faire la distinction, sans même s’inquiéter de savoir si cette distinction, cette inégalité de traitements ne sont pas essentiellement contraires à la loi.

La loi, nous semble-t-il, a eu surtout en vue d’assurer d’une part la plus parfaite égalité entre tous les porteurs de billets, et d’autre part de créer un mode de remboursement aussi certain et aussi rapide que possible.

Tient-on compte de cela en Suisse, en agissant comme on le fait ?  Et sous prétexte de combattre et de ruiner un métier non pas illégal en somme, mais seulement nuisible à quelques-uns et peut-être pas très intéressant, nous le concédons, on n’hésite pas à tomber dans une injustice et dans une illégalité plus grandes, et plus répréhensibles sûrement puisqu’elles sont officielles.

Sans doute, tous ces procédés, toutes ces vexations réussirent quelquefois, et parvinrent à décourager quelques-uns parmi les spéculateurs.  On peut s’étonner en effet que le drainage n’ait pas atteint des proportions plus considérables, qu’il ne se soit pas trouvé un plus grand nombre de négociants, de grosses et importantes maisons pour opérer beaucoup plus en grand et consacrer des capitaux énormes à un commerce aussi lucratif, d’un rapport aussi certain, aussi dénué d’aléa et de chances contraires.  Mais la lenteur calculée des banques et leur mauvais vouloir sont un obstacle infranchissable au remboursement de grosses sommes; et de sérieux et riches commerçants, si tentés soient-ils par l’appât d’un gain assuré, hésitent naturellement et reculent devant la peu souriante perspective de rencontrer partout sur leur chemin la malveillance jointe à des vexations et des tracasseries, exercées impunément sinon commandées.

Mais toutes ces mesquineries dont la légitimité est plus que contestable, toutes ces façons d’agir arbitraires, contraires à l’esprit comme au texte de la loi, toutes ces mesures laissées dans l’ombre officiellement mais employées en pratique, tous ces procédés par coups d’épingle, efficaces ou non, tout cet arsenal d’armes plus déloyales assurément que le commerce même qu’elles sont destinées à combattre, tous ces moyens de défense dont seuls des gouvernements besogneux et en quête d’argent ont pu parfois faire usage, tout cela est indigne d’un pays qui se respecte, indigne surtout du laborieux et honnête peuple suisse.

Ce ne sont là en tous cas que des palliatifs, atteignant peut-être leur but dans une petite mesure, mais des palliatifs, non des remèdes; et il ne viendrait à l’esprit de personne de prétendre scientifiquement, théoriquement, que, pour parer à une mauvaise situation de change et à ses désastreux effets, il suffit d’ériger en règlement l’indolence et la mauvaise humeur bureaucratiques, et de multiplier les vexations à l’encontre de gens qui ne sont après tout que de légitimes créanciers, au risque de se tromper et de confondre parfois dans le même traitement un public parfaitement innocent et digne d’un meilleur sort.

Les Suisses eux-mêmes l’ont compris, et à côté de ces piètres moyens ils ont cherché autre chose.  Un procédé plus scientifique certainement fut de supprimer l’effet en s’attaquant à la cause.

La mauvaise situation de change, qui occasionne le drainage, est due en partie, nous l’avons vu, aux imperfections de la circulation monétaire et fiduciaire du pays.

Pour remédier à ces imperfections, pour aboutir à une circulation saine et mieux équilibrée, et pour diminuer par voie de conséquence les exportations d’argent, les banques firent de louables efforts.  Toutes les conventions, tous les concordats que nous avons étudiés n’eurent le plus souvent pour objet que d’améliorer le cours du change par une amélioration de la circulation et de supprimer par là le néfaste drainage.

Contentons-nous de rappeler ici les réductions périodiques que le comité des banques a le droit d’opérer dans la circulation.

Mais toutes ces mesures prises pour régulariser le marché monétaire durent forcément rester impuissantes en présence des autres facteurs si importants, par exemple la balance du commerce défavorable en marchandises et en valeurs.

D’autre part, tous les traités d’économie politique, tous les précis de science financière s’accordent à recommander certains moyens, propres à arrêter les fuites de numéraire dues à l’influence d’un change défavorable, et en premier rang de ces moyens la hausse du taux de l’escompte.  MacLeod, un économiste anglais, a même dressé des tableaux où il fait figurer en regard des différents niveaux de l’encaisse le taux d’escompte qu’il faut appliquer.

Lorsque, par suite de l’élévation des changes étrangers, l’encaisse diminue, que le numéraire s’en va, le meilleur moyen, le seul peut-être trouvé jusqu’ici pour combattre cet état désastreux, consiste à élever le taux de l’escompte.  Cette hausse, tout en imposant de lourds sacrifices au commerce et au pays, diminue les demandes de fonds et rend les services les plus importants en maintenant en équilibre tout le système du crédit.

Les banques suisses n’eurent garde de négliger une arme aussi puissante, et s’efforcèrent par les ententes que nous avons signalées d’arriver à une politique d’escompte un peu moins dépourvue d’unité et d’esprit de suite, et surtout appropriée au mal qu’il fallait conjurer.

Pour éviter une dépréciation anormale du prix de l’escompte, on fixa, nous le savons, un taux officiel; mais ce taux ne liait pas les banques.  Aussi en mars 1898, la mauvaise situation de change se prolongeant outre mesure, un accord intervient qui oblige toutes les banques concordataires à ne pas escompter au-dessous d’un taux minimum fixé par le comité des banques, toutes les fois que le cours du chèque sur Paris serait supérieur à 100 fr. 25.  On attendit en vain de cette mesure le salutaire effet que l’on avait espéré.

Nous avons dit ailleurs toutes les autres tentatives qui furent faites, toutes les conventions qui furent signées pour arriver à une bonne et saine politique d’escompte; nous avons dit aussi ce que nous pensions des résultats obtenus.  La politique d’escompte appliquée par les banques suisses manque d’unité et de fermeté; elle n’est pas énergiquement appuyée par toutes les banques, dont plusieurs se laissent guider par des considérations mesquines de concurrence et de rivalité.  Cette politique ne peut dès lors exercer qu’une influence tout à fait insuffisante.

Et d’ailleurs même, à la supposer fermement et unanimement suivie, excellemment conseillée, elle aurait été encore et quand même impuissante; elle aurait pu peut-être dans une petite mesure entraver le mal, mais non pas l’empêcher totalement.

Le taux d’escompte très élevé que la sagesse conseille, les banques suisses n’ont cessé de le pratiquer.  Il n’a guère fait que restreindre les affaires, tout en laissant aux banques de gros bénéfices, compensant à peine, il est vrai, les charges qui résultaient pour elles de la spéculation; mais il n’a pas empêché, en dépit des lois économiques, la hausse des changes étrangers, de même que l’abaissement de ce taux n’a pas été toujours un obstacle à l’abaissement de ces changes; et on a vu souvent le cours du papier sur l’étranger descendre simultanément avec le taux d’escompte, et plus souvent encore monter malgré que montait ce taux.

Comment en effet la simple élévation du taux de l’escompte pourrait-elle être une mesure suffisante en présence de la situation que nous avons décrite ?  Cette élévation est l’infaillible moyen de restreindre les demandes d’escompte quand elles se font trop nombreuses, et par conséquent d’empêcher la diminution de l’encaisse, occasionnée par une trop grande abondance de papier présenté.

Mais que sont les sommes consacrées à l’escompte en comparaison des sommes demandées pour l’exportation par les draineurs ?  Comme le dit très justement la Banque du Commerce, en faisant allusion au drainage : «Ceux qui nous prennent le plus de numéraire ne sont pas ceux qui nous présentent le plus de papier à l’escompte.»

La science et la pratique peuvent bien indiquer les moyens d’arrêter les fuites du numéraire, quand ces fuites sont dues à des causes naturelles, normales, régulières, comme par exemple une exagération momentanée du crédit.  Mais ces moyens ont été fatalement insuffisants en présence d’une fuite due à une cause aussi artificielle que le drainage; à une pareille fuite, il faut des remèdes spéciaux.

Qu’on se rappelle en effet le mécanisme du drainage !

Pourvu que le papier français fasse prime (et cela peut se produire pour de multiples causes), qu’importe alors au draineur un taux d’escompte élevé !  N’en pourra-t-il pas moins, sans même s’apercevoir de cette élévation, exercer son lucratif métier et puiser activement dans les caisses des banques ?  En vue toujours d’améliorer la circulation monétaire et fiduciaire, et de ruiner le drainage en l’attaquant dans son principe, dans sa cause, les banques d’émission suisses, mettant en pratique quelques-unes des idées contenues dans l’enquête de Monsieur Kalkmann, se départirent subitement d’une règle dont elles s’étaient toujours inspirées.  Elles se montrèrent tout à coup prodigues de leur or et inondèrent pour ainsi dire le pays de ce métal, jusque-là soigneusement conservé.  On tâcha de tirer de la France le plus d’or que l’on pût, pour le lancer aussitôt dans la circulation.  Ce fut un moment une véritable débauche d’or, de ce précieux métal dont on s’était montré si avare auparavant.  Cette mesure hardie, qui date à peine de quelques mois, est encore trop récente pour qu’on puisse en tirer des conclusions certaines.  Sans doute elle a eu et aura pour effet de venir puissamment au secours d’un marché qui avait été trop souvent privé des instruments de paiement indispensables; elle pourra peut-être amener par là une amélioration dans les cours du change.  Mais que les autres causes se mettent à jouer, qu’une balance commerciale particulièrement défavorable survienne, la valuta suisse alors subira fatalement une dépréciation, et le drainage, facilité par cette monnaie éminemment transportable, prendra peut-être une allure qui dépassera tout ce qu’on a vu jusqu’ici.

Quoi qu’il en soit, cette mesure a été prise il y a quelques mois; et depuis quelques mois, nous l’avons dit, le change suisse s’est améliore notablement, au point de faire cesser complètement le drainage.  Est-ce suffisant pour crier déjà victoire, et pour regarder cette mesure comme le remède certain, la guérison assurée, la panacée infaillible ?  Il est sage, croyons-nous, d’attendre quelque temps avant de se prononcer d’une façon aussi catégorique, surtout que l’amélioration constatée commençait à apparaître déjà au moment où cette mesure fut prise [37].

Bien d’autres conseils furent donnés à la Suisse; bien d’autres remèdes lui furent indiqués.  Apres que l’Assemblée générale des banques concordataires à Lucerne en mai 1900 se fut occupée très sérieusement de la «maladie du change», la presse se fit l’écho des propositions les plus saugrenues et les plus inimaginables.  Tous les remèdes proposes furent d’ailleurs réunis dans un protocole établi par une commission de directeurs de banques que le Département des Finances réunit à Berne pour examiner les moyens propres à relever la valuta suisse.

On conseilla par exemple au Conseil Fédéral de tarifer exactement les monnaies d’or étrangères, et de permettre ainsi aux banques de procéder au remboursement de leurs billets en monnaies étrangères d’après cette tarification officielle.  On ne semble pas se préoccuper des difficultés qui pourraient résulter pour le commerce intérieur.

On recommanda aux commerçants, pour leurs achats de marchandises françaises, de ne signer de lettres de change que payables en Suisse et en argent suisse, non pas en France et en argent français.  De cette façon, on aura moins de paiements à faire à l’étranger; c’est le vendeur français qui supportera l’agio, la différence de change, que l’on taxe, en l’espèce, puisqu’on ne la supporte plus, de tout à fait insignifiante.  Et l’on ne se demande même pas si le commerce français acceptera cette mesure, ou bien encore, chose infiniment probable, s’il n’élèvera pas d’autant le prix de ses marchandises.

On proposa encore d’augmenter le délai accordé à chaque banque pour le paiement des billets autres que les siens propres, de porter de délai de 3 à 6 et même 8 jours.  Mais pourquoi s’arrêter en si bon chemin ?  Pourquoi pas un mois, deux mois ?  Pourquoi pas, mieux encore, le cours forcé ?

Toutes ces propositions ne sont guère sérieuses.  Ce ne sont encore que des palliatifs, des palliatifs mensongers et trompeurs, la plupart illégaux.  Tous d’une efficacité douteuse.

Dans un ordre d’idées différent, mais conforme de nouveau aux conclusions formulées par M. Kalkmann, il fut conseillé à la Suisse une mesure plus radicale, plus énergique, trop énergique peut-être : sa sortie de l’Union Latine, et l’adoption d’une nouvelle monnaie.

Sans doute cette solution mettrait instantanément fin au drainage, tel qu’il se pratique aujourd’hui du moins.  Mais outre les innombrables difficultés de cette transformation, il en résulterait de graves dangers, de redoutables conséquences, beaucoup plus pernicieuses, beaucoup plus nuisibles que le mal actuel.  Le drainage ne pourrait plus se pratiquer, soit !  Mais résulterait-il du simple changement de monnaie une amélioration de la valuta suisse ?  Et tout au contraire, n’y a t-il pas à prévoir une dépréciation nouvelle beaucoup plus considérable ?

La situation débitrice de la Suisse demeurerait malgré tout la même.  Sa plus importante créancière serait toujours la principale signataire de l’Union Latine, la France.  Comment s’y prendrait-elle alors pour opérer ses paiements, les instruments nécessaires venant à lui faire défaut encore bien plus que jadis ?

Le change sur la France monterait donc selon toutes probabilités bien autrement qu’il ne l’a fait jusqu’ici.  Et qui pourrait nous dire où il irait enfin s’arrêter dans cette marche ascendante, plus que probable, certaine ?

L’une des conséquences, le drainage, serait donc supprimée, non le mal qui irait au contraire s’aggravant.  Or ce mal, la dépréciation du change, est plus grave, à notre sens, et plus redoutable que le drainage qu’il entraîne.

D’ailleurs le change atteindrait peut-être des cours tellement élevés qu’on peut aller jusqu’à prétendre que le drainage réapparaîtrait sous une forme nouvelle, mais non pas moins actif.

La Suisse, en effet, procédant en ce moment à une transformation de sa circulation monétaire, ne pourrait guère adopter autre chose que l’étalon d’or.  C’est d’ailleurs ce qui est proposé par tous ceux qui conseillent à la Suisse l’abandon de l’Union Latine.

Le drainage s’exercerait alors sur la monnaie, non plus en tant que monnaie, mais en tant que métal.  Le draineur exporterait les espèces comme il le fait aujourd’hui, puis les ferait fondre à la Monnaie de Paris, et transformerait ainsi en espèces françaises l’or tiré de Suisse.  La différence de change, que nous prévoyons énorme, lui permettrait de supporter ces frais nouveaux, tout en lui laissant encore un suffisant bénéfice.

Et le numéraire suisse partirait alors, mais pour ne plus revenir; et les banques d’émission, n’ayant plus à attendre de France aucun secours, ne possédant plus le réservoir qu’elles possèdent aujourd’hui, se heurteraient devant le système autonome de leur pays à des difficultés insurmontables pour leur réapprovisionnement.

Il nous reste enfin à examiner un dernier remède, le plus sérieux peut-être de tous ceux qui aient été proposés, le plus digne d’être examiné longuement et laborieusement; remède qui a pour partisans tous les adversaires du régime de la pluralité, et que l’Inspectorat des banques a mis en tête de son programme.  Nous voulons parler de la suppression du système suisse actuel, et de la création d’une banque centrale unique.

Cette réforme est proposée d’ailleurs non pas dans le but spécial de miner le drainage, on même de guérir la «maladie du change», mais dans le but beaucoup plus général d’apporter un remède salutaire et urgent à une situation que l’on tient pour déplorable, et de faire disparaître tous les vices, toutes les imperfections d’un régime dont souffrent le commerce et tout le public du pays.

Une telle banque solidement constituée, prétend l’Inspectorat, sera seule capable d’exercer un sérieux et efficace contrôle sur l’état du marché.  Elle parviendra, mieux que les multiples établissements actuels, à équilibrer la circulation des billets, et à la proportionner réellement aux besoins.  Elle s’imposera une politique d’escompte ferme et intelligente.  Et de cette façon, apportant dans toute l’organisation du crédit une notable amélioration, elle arrivera sans doute à protéger son encaisse et à retenir le numéraire à l’intérieur, et réussira là où les multiples banques d’aujourd’hui ont échoue.

Il serait mal venu à nous, après les nombreux reproches que nous avons adressés aux banques suisses, de critiquer l’opinion professée par leur Inspectorat.  Nos préférences, comme celles de l’Inspectorat, sont pour la banque unique.  Mais nous sommes obligés de reconnaître que cette réforme ne serait pas, pour le mal qui nous occupe, la guérison aussi assurée et aussi certaine qu’on veut le prétendre.

La banque unique rendrait bien des services; elle serait un sensible progrès.  Mais elle n’amènerait pas fatalement et forcément un change meilleur.

Outre les défauts d’une circulation monétaire et fiduciaire mal équilibrée, d’autres causes, nous l’avons vu, exercent leur influence sur le change.  Ces causes venant à agir, le papier étranger ferait prime comme il fait prime sous le système de la multiplicité, la valuta suisse baisserait; et, la banque, même centrale, même unique, pourrait bien se borner à constater cette dépréciation du change, et verrait ses efforts rester vains, et, sa politique d’escompte, si habile et si appropriée soit-elle, se heurter à des influences plus grandes et plus puissantes.

Pourtant, affirmer que le rôle de cette banque se réduirait à rien, serait aller trop loin; telle n’est pas notre pensée.  Mais nous prétendons que même avec la banque unique le change pourrait atteindre des cours suffisamment élevés pour permettre aux draineurs d’exercer leur trafic, et d’attaquer comme ils le font aujourd’hui le numéraire en caisse.  On prendra soin, nous dira-t-on peut-être, de mettre la banque hors de leurs atteintes, et de l’éloigner énormément des centres qui peuvent leur être le plus propice.  Mais à supposer même la banque nationale helvétique placée au centre des sauvages Grisons ou sur les pittoresques sommets de la Haute-Engadine, elle n’en devra pas moins, cette banque appelée à rendre service au pays entier, répandre ses succursales sur tout le territoire; certaines de ces succursales seront moins éloignées que d’autres, sinon même très proches de la frontière française et deviendront les centres d’opération tout désignés de la spéculation et des spéculateurs.

Quoi qu’on fasse, le drainage fonctionnera comme il fonctionne sons le régime de la pluralité, allégé même de l’entrave du délai de 3 jours; et la charge du réapprovisionnement en numéraire, déplacée seulement, n’en subsistera pas moins.  Elle subsistera ainsi que le drainage, à moins toutefois que les partisans de la réforme n’aient en tête un autre projet, projet dont on ne se fait pas gloire et qu’on n’étale pas par avance; à moins qu’ils ne songent à compléter leur réforme d’une autre mesure, plus radicale celle-là et efficace sûrement; à moins, en un mot, qu’ils ne prévoient pour la banque le droit de recourir à une déclaration de cours forcé.

Certes, le but serait alors atteint; ce serait la mort du drainage.  Mais pour combattre et pour atteindre quelques spéculateurs, a-t-on le droit, est-il seulement logique de sacrifier tout le crédit du pays, de frapper toute une population innocente ?  Que deviendrait en effet, avec semblable procédé, le crédit de la Suisse ?  Que deviendrait sa valuta ?  Et où irait s’arrêter la dépréciation de son change, qui atteindrait des cours dont on n’a pas encore une idée jusqu’ici ?  Ce serait un malheur bien autrement grand et redoutable que la privation de bénéfices ou la perte d’argent, dont on se plaint aujourd’hui.

Plusieurs pays sont là pour prouver à la Suisse les désastreuses conséquences du cours forcé, et pour lui servir d’exemples salutaires.

Le cours forcé est parfois excusable, et même parfaitement légitime et nécessaire.  C’est un droit, c’est un devoir pour un gouvernement d’y recourir en certaines circonstances particulièrement graves, en cas de guerre, par exemple, ou de calamités ou de crises équivalentes.  Il est urgent alors de parer à un malheur national, d’éviter une perte et une ruine complètes.  Devant de tels périls, on se résigne à une banqueroute momentanée.  Entre deux maux, on choisit le moindre.  Et la déclaration de cours forcé, en apportant le concours de cette chose, si précieuse que le public la désigne communément sous le nom de nerf de la guerre, permettra sans doute à l’État de surmonter la crise et de voir revenir assez promptement des jours meilleurs.

Même dans ces mauvaises périodes d’ailleurs, si le pays est honnête, si son passé peut servir de sûr garant pour l’avenir, son crédit pourra ne subir qu’une atteinte tout à fait minime, et la confiance ne pas être ébranlée.  Il apparaîtra clairement aux yeux du public et même de l’étranger que la mesure, qui ailleurs pourrait sembler louche et de mauvais aloi, n’est qu’une mesure transitoire et purement passagère que le pays n’a nulle envie de conserver et dont il se débarrassera au plus tôt.

Le drainage des écus dont souffre la Suisse, et qui se traduit par un sacrifice de quelques milliers de francs seulement, ne nous paraît pas comporter le caractère de particulière gravité qui légitimerait une déclaration de cours forcé.  Cette déclaration ne pourrait pas non plus avoir ce caractère de mesure temporaire, seul capable de ne pas trop ébranler le crédit du pays.  Destiné à interdire le drainage, le cours forcé devrait fonctionner aussi longtemps que le change déprécié pourrait permettre le drainage.  Or le change suisse est mauvais souvent; et il le serait plus souvent et dans une plus large mesure du fait seul du remède appliqué.

Hormis des circonstances tout à fait graves, dont le drainage n’est pas, hormis le cas de guerre, hormis quelques très rares exceptions, la déclaration de cours forcé est une mesure injustifiable; c’est un véritable abus de confiance, qui ne rapporte pas grand chose d’ailleurs, et dont on ne tire jamais grand profit; c’est une ressource dont il faut se garder comme de la pire des calamités.  On ne la trouve plus guère en usage qu’auprès de certains gouvernements gênés et acculés aux derniers expédients et dans certains pays à finances avarices.  La République helvétique se flatte de n’être pas de ce nombre !

La maladie paraît donc incurable; mais il ne faut exagérer en rien.  Elle est bien bénigne cette maladie et n’est pas «une plaie qui ronge le pays».  Ses effets ne sont pas si terriblement désastreux.

Une sage et habile politique, pratiquée par les banques actuelles, ou par la banque unique future, sans être un remède radical, parviendra toujours à amener un mieux sensible.  Et puis, le mal date à peine de quelques années qu’il ne faut pas prendre pour règles absolues : il n’a revêtu un caractère un peu grave qu’à de rares époques.

Et il est fort bien permis d’espérer, comme le dit la Banque du Commerce dans son rapport de 1897, que «la cause du mal, c’est-à-dire la persistance de la situation débitrice de la Suisse vis-à-vis de l’étranger, notamment de la France, et partant le maintien de changes défavorables, ne se prolongera pas indéfiniment.  Il suffirait, mais certes ce n’est pas à désirer, d’un image un peu noir à l’horizon politique de l’Europe pour ramener des capitaux au pays et changer la demande de chèques sur le dehors en une offre supérieure.  Et même, sans supposer des appréhensions politiques sérieuses, que de fois n’avons-nous pas vu le change sur France revenir au pair dans les dernières années, au moins pendant quelques jours ou quelques semaines.»

Et nous répéterons, pour terminer, que, conformément à cet espoir de la Banque du Commerce, l’amélioration attendue s’est fait enfin sentir.  Depuis quelques mois, la valuta suisse a haussé, le drainage a cessé.  Et le mal ne serait plus qu’un souvenir si l’on ne sentait les draineurs présents, attentifs aux variations du change, comptant toujours sur des cours plus propices, et tout prêts à reprendre leur facile et lucratif négoce.

CHAPITRE  DIXIÈME

SUPPRESSION  DU  RÉGIME  DE  LA  PLURALITÉ – LE  NOUVEL  ARTICLE  39 – L’UNITÉ  DE  BANQUE  ÉTABLIE  EN  PRINCIPE;  EN  PRATIQUE,  MULTIPLES  PROJETS  EN  DISCUSSION – CONCLUSION

 

Notre étude sur le régime d’émission suisse ne serait pas complète, si nous ne disions quelques mots des efforts qui ont été faits pour le renverser, efforts d’ailleurs couronnés de succès.  Il ne nous est pas permis de terminer en laissant croire que ce régime, auquel nous avons consacré nos longs développements, existe encore aujourd’hui.

Il a disparu; et pourtant notre étude ne revêt pas pour autant un intérêt purement historique ou archéologique.  Le régime de la pluralité a bien disparu, mais sa disparition n’est que théorique, et il fonctionne encore aujourd’hui comme il fonctionnait au lendemain de 1881.

La réforme est votée en principe; mais elle n’a pas trouvé jusqu’ici de formule d’application.

Déjà en 1879, moins de cinq ans après l’entrée en vigueur de la Constitution de 1874, et avant même que fut née la législation attendue sur l’émission, un conseiller fédéral, le Dr Joos, avait présenté au Conseil National une motion révisant la Constitution et remettant à la Confédération le monopole de l’émission des billets de banque.  Cette motion fut repoussée par le Conseil National.

Les partisans du monopole, prépondérants au sein des cantons allemands et possédant plus ou moins ouvertement les préférences du monde fédéral, redoutèrent alors de zèle.  Ils organisèrent tout un mouvement afin de recueillir le nombre de signatures nécessaires pour obtenir la réforme par voie d’initiative populaire.  Ils convoquèrent des assemblées publiques; ils créèrent des journaux; ils enrôlèrent des sociétés populaires et obtinrent le patronage de la plus importante : le Volksverein.

Pour mieux arriver à leurs fins, pour augmenter leurs chances de succès, ils élargirent le débat, et englobèrent d’autres articles constitutionnels dans la demande de révision.  Finalement le Conseil Fédéral proposa de soumettre la question à la votation populaire dans les termes suivants : la Constitution fédérale actuelle doit-elle être révisée ?

C’est ce qui a tout gâté.  Ainsi présenté, le projet effraya l’opinion publique.  Une révision constitutionnelle apparaît toujours comme une chose grave, beaucoup, qui n’auraient pas été hostiles à une réforme au sujet de l’émission, qui penchaient même pour le monopole, eurent peur de voir renaître toute la question de la Constitution, avec la guerre des partis et des cantons, si difficilement apaisée en 1874 grâce à des concessions mutuelles.

Le référendum eut lieu le 31 octobre 1880, et la révision fut repoussée à une grosse majorité, 260.000 non, 121.000 oui.  Si on s’était borné à attaquer la liberté des banques, on aurait plutôt réussi.

L’année suivante, en 1881, fut votée la loi que l’on sait, conforme aux prescriptions de l’article 39 de la Constitution de 1874.  Les résultats ne furent pas assez satisfaisants pour arrêter le combat mené par les adversaires de la pluralité.

Les imperfections et les défauts des banques émettrices, leur mauvaise politique commerciale n’étaient pas pour mettre fin à la question.  Après 1881, tout n’était pas parfait, nous l’avons vu, dans l’organisation et le fonctionnement des banques; une réforme, de l’avis de tous, était utile, pour ne pas dire qu’elle était urgente.

Le régime inauguré en 1881 n’eut guère que des adversaires; et si nous avons pu l’étudier comme une actualité, s’il n’a pas depuis longtemps passé dans l’histoire au rang de simple souvenir, c’est que ses adversaires, unanimes à le critiquer, ne sont pas d’accord entre eux sur les transformations à y apporter.  Quelques-uns en effet, les moins nombreux, les libéraux de la Suisse romande, trouvaient gênantes les restrictions pourtant bien minimes imposées aux banques, et désiraient la disparition de la loi de 1881 et le retour à un régime plus libéral.

Les autres, beaucoup plus nombreux, pensant que la réforme de 1881 ne fut qu’une étape et surtout un compromis provisoire, voulaient voir s’achever l’évolution toute indiquée, et désiraient aller plus loin dans la voie de l’ingérence de l’État; mais la majorité elle-même était divisée au sujet du degré de cette ingérence.

Tout le monde était donc d’accord pour critiquer le système actuel, et si les remèdes qu’on proposait étaient différents, on était unanime à reconnaître les inconvénients et les dangers de la loi de 1881.

Partout et dans tous les milieux, la campagne fut ardemment menée contre le régime existant, et en faveur d’une révision légale et même constitutionnelle.

La presse est en tête de ce mouvement; les brochures de publicistes, de financiers et d’hommes politiques, les ouvrages plus importants des économistes, après avoir exposé toutes les imperfections actuelles, multiplient les propositions de réforme [38].

La plupart des Chambres de commerce suisses, les congrès commerciaux partagent le mécontentement général et expriment leur désir de voir aboutir un changement.

Les banques elles-mêmes ne se font pas faute de prendre parti; et si chaque directeur regarde sa propre banque comme parfaite et comme le modèle à imiter et à généraliser, il critique vivement l’organisation et la politique financière de l’établissement voisin, appartenant à une autre catégorie qui, à son avis, fait courir les plus grands dangers au crédit du pays; il déplore surtout la diversité existante.  Chaque année, les rapports publiés par les banques reconnaissent la nécessité et l’urgence d’une réforme.

Enfin, au dessus de toutes ces voix, s’élève celle de l’autorité qui surveille et contrôle les banques.  L’Inspectorat, le mieux placé en raison de ces fonctions pour observer et pour apprécier, est aussi l’adversaire le plus sévère des banques comme de leur régime.  Dans les messages qu’il prépare pour les Chambres, dans ses rapports annuels, il rassemble avec soin tous les griefs articulés contre les banques; il insiste sur leurs imperfections et sur les dangers qu’elles font courir au pays.  Il expose nettement ses préférences pour l’unification, et ne cache pas son ardent désir d’une réforme radicale, capable seule de remédier à la gravité de la situation actuelle si déplorable.

De 1881 à 1890, d’innombrables projets de réforme furent présentés, en vue de réglementer plus sévèrement les conditions de l’émission, ou même en vue d’aboutir au monopole.

Toutes ces motions furent constamment rejetées, à cause du désaccord qui existait entre les partisans d’une réforme, les uns penchant pour un établissement fédéral, les autres pour un établissement privé.

Enfin, après tous ces rejets, le Conseil Fédéral se décide à agir, et le 23 juin 1900 il présente à l’Assemblée Fédérale une nouvelle loi sur l’émission et le remboursement des billets de banque.

Il est bien persuadé, dit-il, dans le message qui accompagne le projet, qu’une reforme basée sur la pluralité n’aboutira pas à grand’chose et ne sera pas une solution définitive de la question.  Pareille solution, à son avis, ne pourrait être obtenue que par une réforme constitutionnelle permettant la création d’une banque nationale, et l’établissement du monopole.

S’il ne présente, ajoute-t-il, «qu’un projet de loi révisée sur les bases du système actuel, cela provient du peu de succès qu’un projet de réforme plus fondamentale, et nécessitant une révision préalable de l’article 39 de la Constitution fédérale, lui paraissait devoir obtenir, et de ce qu’il était à craindre qu’un rejet n’eût même pour conséquence de retarder les améliorations qu’une simple révision de la loi permettrait de réaliser.»

Le Conseil Fédéral se propose de parer aux plus graves des inconvénients et des dangers, autant qu’il est possible «dans les circonstances données, c’est-à-dire sous le régime de la pluralité des banques.»

Ce projet du Conseil Fédéral est, à peu de choses près, la reproduction de la loi de 1881.  C’est une très légère réforme, qui ne devait pas changer grandement l’organisation de l’émission suisse.

Ajoutons qu’il fut le dernier projet d’une organisation de l’émission basée sur la pluralité.

Des commissions furent nommées au sein des deux Conseils pour l’étudier.  Mais le 24 septembre 1890, le Conseil National, sur la proposition d’un de ses membres, Monsieur Keller, adopta par 90 voix contre 9 une motion invitant le Conseil Fédéral à présenter au plus tôt des propositions au sujet de la révision de l’article 39, en vue de donner à la Confédération le monopole de l’émission.

Devant cette décision, le Conseil Fédéral ne crut pas devoir insister sur la mise en discussion préalable de son projet de loi, et se rendit à l’invitation qui lui avait été faite «d’autant plus que la motion Keller renferme des idées fondamentales qui correspondent en général à sa manière de voir, basée sur les expériences faites jusqu’ici».

Avant la fin de l’année, le 30 décembre, il adressait à l’Assemblée Fédérale un message qui contenait une révision de l’article 39.  Ce projet fut voté par l’Assemblée Fédérale en juillet 1891, puis naturellement, comme tout changement constitutionnel, soumis au référendum.  Le 18 octobre 1891, le peuple suisse adopta le nouvel article 39 de la Constitution par 231.578 voix contre 158.615 et par 14 cantons contre 8.

C’est une solution de principe qui amènera une transformation fondamentale.  On a rompu avec le système de la pluralité des banques.

L’article 39 commence aujourd’hui par la disposition suivante : «Le droit d’émettre des billets de banque et toute autre monnaie fiduciaire appartient exclusivement à la Confédération.  La Confédération peut exercer le monopole des billets de banque au moyen d’une banque d’État placée sons une administration spéciale, ou en concéder l’exercice, sous réserve du droit de rachat, à une banque centrale par actions à créer, qui serait administrée avec le concours et sous le contrôle de la Confédération.»

Le cours forcé ne pourra être déclaré qu’en cas de nécessité en temps de guerre; enfin, ajoute l’article 39, «la législation fédérale édictera les dispositions relatives au siège de la banque, à ses bases, à son organisation et à l’exécution de cet article en général.»

Le régime de la pluralité qui a existé jusqu’ici est donc aboli, et le principe de la banque d’émission centrale nettement admis.  Mais le texte voté est très général : il se contente d’établir le monopole sans statuer sur son mode d’application, et laisse la porte ouverte à une double alternative : exercice du monopole par une banque d’État pure, ou concession à une banque privée.

Il y eut bien pendant la discussion de deux amendements proposés, l’un par M. Dutbur pour exclure la banque d’État, l’autre par M. Joos pour l’imposer.  Ils furent l’un et l’autre repoussés, et intentionnellement on laissa une incertitude dans la rédaction de l’article.

C’est à dessein, en effet, que cette question importante n’a pas été résolue dans le texte constitutionnel; c’est à dessein que l’on a gardé le silence sur la nature de l’institution à créer et qu’on a laissé une large place pour l’interprétation législative.

Il y a dans le nouvel article 39 un manque de précision voulu, cherché, dû à des considérations de diplomatie parlementaire.

On voulait obtenir la majorité au sujet de la réforme.  Mais deux groupes à peu près égaux étaient en présence.  Le premier, le groupe des libéraux, était sans doute hostile au système existant et penchait pour l’unité, mais ne voulait à aucun prix une banque d’État.

Quant au second groupe, composé des radicaux et des socialistes, il désirait le monopole pour le remettre à l’État.  Les deux groupes étaient bien d’accord sur le principe; mais si on avait précisé davantage, la réforme eût sûrement échoué.  On préféra laisser la question en suspens, afin de rallier tout le monde et de réunir, sous le même drapeau, socialistes comme libéraux.

Le Conseil Fédéral crut nécessaire, pour arriver au but, de ne fixer dans la Constitution que «les principes généraux qui devront régir la banque investie du monopole en laissant aux autorités législatives le soin de les développer ultérieurement.»  Il estima, comme il était urgent de voir la question constitutionnelle résolue, que «le moment n’était pas venu pour lui de se prononcer d’une manière définitive sur l’une ou sur l’autre des bases qu’il conviendra de donner à la Banque centrale à créer.»

Il adopta donc une formule laissant le champ libre aux espérances des deux partis, et de cette façon parvint à réunir la majorité dans le Parlement et dans le pays.

Mais ce but atteint, l’accord ne devait plus durer, et de vives discussions allaient naître entre les alliés de la veille au sujet des détails d’application.

La lutte, bien loin d’être terminée par le vote du nouvel article 39, ne faisait que commencer.

Le principe posé, l’autorité législative avait à décider la loi d’exécution, et par conséquent devait se prononcer nettement.  Il fallait faire un choix entre les deux alternatives permises, et ce n’était pas besogne facile, les partisans de l’une ou de l’autre étant également acharnés et intransigeants.

Le Conseil Fédéral se mit immédiatement à l’œuvre, car «même en procédant sans aucun retard, dit-il, il faudra toujours un certain laps de temps jusqu’à ce que la banque centrale puisse ouvrir ses guichets au commerce.»

Pensait-il dire si vrai, et se doutait-il que 13 ans plus tard, ces guichets ne seraient encore pas à la veille d’ouvrir ?

Dans le message qui accompagnait et qui commentait le projet de révision de l’article 39, le Conseil Fédéral, tout en s’abstenant de rien trancher dans l’article même, se prononçait en faveur d’une banque privée par actions, fonctionnant seulement sous le contrôle de l’État.  Et il invoquait longuement à l’appui de sa façon de penser des motifs «décisifs», des motifs de nature économique ou politique, des motifs basés sur l’équité, des motifs encore tirés de l’exemple des pays étrangers.

Trois ans après, le Conseil Fédéral a enfin terminé sa tâche, et le 23 octobre 1894, il peut présenter à l’Assemblée Fédérale une loi d’exécution de l’article 39, loi établissant une pure banque d’État.  Et dans le message qui accompagne son projet, le Conseil Fédéral cite les motifs non moins «décisifs» que tout à l’heure, qui l’ont fait pencher en faveur de cette autre solution; et dans les 40 pages du message, et dans un recueil annexe de 210 pages, recueil de «Matériaux en vue de faciliter la résolution de cette question», il renverse point par point tous les arguments qu’il avait accumulés en 1890 en faveur de la banque privée et contre la banque d’État.

Ce projet, soutenu surtout par Monsieur Hauser, chef du département des Finances, rencontra une grande opposition au sein des deux Chambres.  Il réussit quand même à devenir loi en 1896, mais succomba l’année suivante devant le référendum (28 février 1897).  Tout était à recommencer.

Désormais, chaque année, surgirent d’innombrables projets et propositions; il n’y eut pas une session où les Chambres n’eurent à s’occuper de cette grave question de la banque d’émission.

Le projet de 1896 écarté, l’Union suisse du Commerce et de l’Industrie en proposa un autre, établissant une banque strictement commerciale, contrôlée seulement par la Confédération.  Le Conseil Fédéral ne voulut pas l’adopter, et proposa une banque, qu’il appelle mixte, et qui ne diffère pas sensiblement de la banque d’État rejetée.

Les projets apparurent de tous les côtes.  Chacun des membres du Gouvernement ou des Chambres avait le sien.  Il y eut le projet de Monsieur Speiser; celui de l’Inspectorat présente par Monsieur Schweizer.  Il y eut un projet présenté par la Banque de Bâle au nom des banques d’émission dites privées; un autre présenté par la Banque de Zürich au nom des banques cantonales; un troisième par les banques mixtes.

Monsieur Keller, Monsieur le Dr Conrad Escher firent leurs propositions.

Mais si nombreux fussent les projets, ils se ramenaient tous à deux types bien tranchés, et c’étaient en somme les partisans de la Banque d’État qui se trouvaient aux prises avec ceux de la banque privée.

On servit de part et d’autre tous les arguments connus sur les mérites respectifs de la banque privée et de la banque d’État.  La lutte fut acharnée; et dans ce pays de démocratie, on songea naturellement avant tout à gagner le peuple.  On multiplia les assemblées populaires; des conférences eurent lieu dans les villes, à la campagne; les brochures, les proclamations inondèrent le pays.  Car la lutte se fit souvent à coups de référendums; si par hasard, en effet, l’un des partis réussissait à recruter une majorité dans les Chambres et à faire aboutir un projet, il restait encore au parti adverse le moyen de tout remettre en question, grâce à une votation populaire.  Le référendum est ainsi une dernière arme, une dernière ressource, efficace le plus souvent, pour le parti vaincu.

Peut-être est-il permis de douter de la compétence du peuple et par suite de la valeur du référendum pour la solution de cette délicate question de la banque.  Le sujet n’a rien de très populaire.

Il est peu banal de voir le dimanche un groupe assemblé sur la place publique ou autour d’une chope de bière discuter longuement opérations de banque, émission, couverture, encaisse … et le jour du scrutin, au gré de sa fantaisie ou de celle d’un habile meneur, le premier citoyen venu ira délibérément trancher par un oui ou par un non une question si controversée et si compliquée qui agite et divise ceux qui l’ont le plus mûrement étudiée !

Nous n’entrerons pas dans le détail de tous les projets qui furent proposés, étudiés, et souvent conduits jusqu’au référendum, projets destinés à faire entrer réellement en vigueur l’article 39.  Ils sont tous basés sur le monopole, sur l’unité de banque; ce serait dès lors sortir du cadre que nous nous sommes tracé.  Rien jusqu’ici n’a d’ailleurs abouti.

Des questions accessoires mises au premier plan, des considérations souvent bizarres sont venues envenimer la querelle et retarder la solution.

La simple question du siège de la future banque est une cause de graves dissentiments; elle suffit à faire rejeter des projets longuement étudiés, sur tous les autres points desquels on avait pu se mettre d’accord.  Berne et Zürich, par exemple, ont des partisans acharnés, pour lesquels le choix de leur cité est la condition sine qua non de leur vote.  Dernièrement, en 1900, lisons-nous dans le rapport du Conseil Fédéral, après de nombreuses discussions, les deux Chambres adoptèrent une loi, en réservant pourtant la question du siège.  «Mais le Conseil National ayant définitivement maintenu Berne comme siège central de la Banque nationale, et le Conseil des États Zürich, l’ensemble de la loi échoua finalement par suite de cette seule divergence.»

On s’est inquiété d’autre part du sort différent réservé en cas de guerre ou d’émeute à la banque, selon qu’elle serait banque d’État ou banque privée.  Et cette question a divisé encore les esprits; on a discuté là-dessus au Parlement; on s’est livré à des enquêtes; on a consulté d’éminents jurisconsultes, qui ont répondu longuement, scientifiquement, en faisant une étude complète du butin de guerre depuis les Grecs et les Romains, en passant par les Germains et les armées féodales et en terminant par des considérations sur l’embargo, sur les corsaires et sur le butin maritime [39].

Comme si les restes du droit international public étaient suffisamment fixées et respectées pour qu’on puisse savoir ce qui adviendrait en cas de guerre !  Comme si la différence était grande entre un pillage pur et simple, ou un pillage moyennant quittance !  Comme si banque d’État ou banque privée avec participation de l’État n’étaient pas traitées de la même façon par un ennemi vainqueur [40] !  Et surtout comme si cette éventualité devait influer sur la nature d’une institution destinée à fonctionner pendant de longues années de paix plutôt que pendant une période de trouble plus ou moins problématique et en tous cas passagère !

En Suisse, pays neutre, moins que partout ailleurs, on aurait dû se soucier du sort de la banque en cas de guerre.  Ce n’était pas un argument à faire intervenir.  Berne et Zürich sont à l’abri d’un assaut, auquel personne ne songe.  Les Suisses ne sont pas sans le savoir; mais si cette question tout à fait accessoire est venue compliquer le débat, c’est qu’elle fut introduite par ceux qui, désirant le maintien du statu quo, ou redoutant la banque d’État, s’inquiétaient fort peu du cas de guerre, mais s’efforçaient de prolonger le débat pour retarder l’avènement de l’ordre de choses nouveau.

Toutes ces vaines discussions de principe masquent le plus souvent des soucis d’intérêts privés.

La réforme reste donc en suspens, bien que le Conseil Fédéral déclare qu’il est convaincu de l’urgence de la création de la banque centrale, et qu’il décline toute responsabilité pour ces ajournements continuels.

La lutte semble devoir s’éterniser.  Comme la loi attendue tarde à venir, on songe à une solution d’un autre genre, et pour aboutir à un résultat, ou au moins à un demi résultat, on tente un dernier essai de réforme basée encore sur la pluralité.

En effet, à la fin de la session de 1900, pendant qu’un conseiller national présente une motion invitant le Conseil Fédéral à reprendre le projet de banque d’État rejeté en 1897, au Conseil des États une autre motion est déposée tendant simplement à la révision de la loi de 1881, mais déclarant que malgré cette révision l’exécution de l’article 39 doit être quand même poursuivie.

Une autre cause de ces retards incessants est due aux occupations multiples, tant du Conseil Fédéral en général, que du Département des Finances en particulier.

M. Hauser, le chef de ce Département, a été chargé assez longtemps de la Présidence de la Confédération; il a eu encore à poursuivre les longues et pénibles négociations au sujet des traités de commerce.

D’autre part, outre la banque centrale, le gouvernement avait en tête de son programme deux autres articles : la nationalisation des chemins de fer et l’assurance contre les maladies et les accidents (Kranken- und Unfallversicherung).

Il n’était guère possible de mener de front toutes ces importantes matières; et la question de la banque, si controversée, et regardée peut-être comme moins urgente que les deux autres, fut un peu reléguée au second plan.

Aucune solution n’est donc intervenue jusqu’ici; les ajournements ont succédé aux ajournements; tous les projets ont échoué.  Et nous assistons à ce phénomène tout au moins étrange de voir le régime ancien, supprimé en théorie, fonctionner en pratique comme s’il venait d’être établi.

La banque unique est décidée depuis bientôt douze ans; la Confédération seule a le droit d’émettre des billets; le changement est voté, il fait même partie de la Constitution; mais on n’a pas encore réussi à se mettre d’accord sur son application.  Et les banques multiples, dépossédées en principe du droit d’émission, continuent leurs affaires, font circuler leurs billets, augmentent cette circulation, signent plus que jamais des concordats pour la réglementer et l’améliorer; et, pendant qu’en haut lieu on discute gravement sur le butin de guerre ou sur la préférence à donner à Berne ou à Zürich, reprenant confiance, comptant bien sur de nouveaux délais, elles agissent et vivent comme si rien ne les menaçait, et prennent des mesures importantes, définitives, et non seulement les mesures «conservatoires» que semblerait commander la situation purement provisoire.

Malgré ce provisoire déjà long, il est évident que tous les retards survenus, tous les résultats négatifs obtenus, qui finiraient presque par faire douter de l’existence de l’article 39, n’ont nullement pour effet d’enterrer la question de la banque centrale.  L’article constitutionnel subsiste, impérieux; et le législateur, soucieux de s’y conformer et de l’exécuter, doit continuer ses efforts pour mettre un terme à l’insécurité et à l’incertitude dont souffrent tant d’intérêts généraux, qui réclament instamment une solution.

Que cette solution soit imminente, il est encore trop tôt pour l’espérer !  Mais le gouvernement fédéral, ayant terminé une partie de l’œuvre qu’il s’était assignée, ayant mené à bien le rachat des chemins de fer et la législation sur l’assurance, débarrassé par conséquent de cette partie de ses travaux, va pouvoir consacrer tout son temps au reste de son programme, et travailler activement à la réalisation du monopole de l’émission, qu’il désire depuis longtemps et qu’exige aujourd’hui la Constitution [41].

À quelle solution s’arrêtera-t-on définitivement ?  On ne saurait le prévoir.  Nous nous abstiendrons avec soin de rien prédire à ce sujet.  Il est toujours téméraire de vouloir parler de lege ferenda.  Le rôle d’augure est trop périlleux, et on risque fort de se tromper en prophétisant quelle sera une législation à faire.

La question d’ailleurs, qui semble au premier abord d’ordre purement économique et financier, s’est compliquée de considérations politiques.

Deux solutions sont proposées dont se sont emparés les deux grands partis politiques qui partagent le pays.

La banque d’État est défendue par le parti avancé, les socialistes et les radicaux, qui voient surtout dans une telle institution un instrument destiné à réaliser quelques-uns de leurs desiderata.

La banque privée, au contraire, est soutenue par le parti libéral, par les cercles du commerce et de l’industrie, et enfin par tous les partisans de l’ancien régime de la pluralité, qui, après la ruine de leurs préférences en suite du vote du nouvel article 39, se rattachent à la solution qui peut leur sembler la moins éloignée de leur idéal.

La question est en Suisse de la plus haute actualité et de la plus grande importance; il est urgent qu’elle soit résolue.

Le régime de la pluralité a eu de longues années pour montrer ce qu’il était capable de donner; l’épreuve ne lui a pas été favorable.

Quelle que soit la solution à laquelle on s’arrête, il importe de la prendre au plus vite.

Quelle qu’elle soit, elle améliorera la situation et sera préférable à l’état de choses actuel.

Quelle que soit la banque unique de la Confédération, fût-elle même la banque d’État, dont il ne faut pas faire un pareil épouvantail surtout en Suisse où les besoins de l’État sont assez minimes, où les crises politiques sont très rares et où par suite les craintes légitimes que l’on peut concevoir ailleurs n’existent pas; quelle que soit cette banque unique, pure banque d’État ou bien banque privée concessionnaire, les Suisses sont suffisamment bons administrateurs et sages financiers, suffisamment sensés, honnêtes et laborieux pour en tirer un excellent parti.

Le système suisse de la pluralité des banques d’émission a donc disparu en principe.  Aussi cette étude pourra sembler bien vaine d’un régime théoriquement aboli et aujourd’hui purement provisoire.

Mais en Suisse, comme en France, le «provisoire» a souvent chance de durer autant que le «définitif».  Dans les deux pays, républiques l’un et l’autre, et peut-être parce que républiques, les changements législatifs ne vont pas vite, les réformes sont longues à aboutir, les projets sont laborieusement et mûrement étudiés.  Aussi, combien parfaits devraient être les résultats !  La loi suisse de 1881 pourtant ne tendrait pas à le prouver !

Le régime suisse est donc provisoire aujourd’hui; mais jusqu’au moment où la loi d’exécution de l’article 39 de la Constitution fonctionnera, la loi de 1881 reste en vigueur et continue à être appliquée sans modification.  Aussi, avoir étudié l’organisation inaugurée en 1881, c’est avoir étudié l’organisation qui subsistera peut-être de longues années encore.

Cette étude, en tous cas, nous a permis d’apprécier quelques-uns des résultats du régime qui abandonne l’émission aux mains de banques multiples, plus ou moins sévèrement réglementées, au lieu de la réserver à un établissement central.

L’émission ainsi pratiquée est du reste défendue avec acharnement par les partisans du «laissez-faire» qui, devant les faits, ont dû abandonner leur thèse primitive.  Capitulant en partie, ils se contentent, à défaut de liberté absolue, de la pluralité des banques, qui permet encore à la concurrence de s’exercer.

L’abstention de l’État en fait d’émission est un système aujourd’hui unanimement condamné.  La Suisse, comme nous avons vu, y a bien vite renoncé.

Il a été nécessaire d’assurer l’uniformité du billet, et du billet unique résultent forcément un contrôle, une surveillance de l’État.

Or l’influence de l’État grandit.  Malgré l’opposition des partisans des banques privées, la circulation des billets tend à se centraliser et partout en Europe ces tendances ont été sanctionnées par les législations.

La Suisse, l’une des dernières, vient d’admettre le principe du monopole et de la banque nationale d’émission.

Partout l’État, avec raison, tend de plus en plus à intervenir dans les matières qui sont et doivent être de sa compétence.

L’émission du billet de banque est une de ces matières.

Déjà Rossi, à la Chambre des Pairs, avait osé dire : «La libre concurrence, en fait de banque, est un danger que ne peuvent tolérer les lois d’un peuple civilisé».

Le privilège au contraire est pour le public une sauvegarde précieuse et tout à fait nécessaire.

 


[1]   Deuxième partie, chapitre septième.

[2]   Ch. Coquelin, le Crédit et les Banques.

[3]   Dans ce chapitre, nous passerons assez rapidement sur les défauts que nous retrouverons encore dans les banques suisses après la réforme de 1881, défauts que nous aurons à étudier dans notre deuxième partie.  Nous nous étendrons plus particulièrement sur les imperfections spéciales au régime de liberté.  Mais naturellement, la plupart des reproches que nous pourrons faire aux Banques multiples et réglementées d’après 1881, s’appliquent aussi, et à plus forte raison, aux banques multiples et libres d’avant 1881.

[4]   Le Conseil Fédéral suisse, qui possède le pouvoir exécutif, se compose de 7 membres nommés pour trois ans par l’Assemblée Fédérale (Conseil National et Conseil des États).  Pour faciliter l’examen et l’expédition des affaires, le Conseil Fédéral les répartit par départements entre ses membres; il procède chaque année à la répartition des départements, qui sont au nombre de 7. C’est dans les attributions du Département des Finances et des Douanes que rentrent toutes les questions relatives à l’émission.  Mais les décisions, même étudiées et prises par un département, émanent toujours du Conseil comme autorité.

[5]   Les lois fédérales sont soumises à l’adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30.000 citoyens actifs ou par 8 cantons (Constitution suisse de 1874). Pour une révision de la Constitution, le référendum du peuple est obligatoire; le peuple doit nécessairement approuver toute modification à la Constitution.  En cette matière, le peuple possède de plus le droit d’initiative; il est procédé à la révision, si 50.000 citoyens suisses le demandent.

[6]   V. le projet de renouvellement déposé au Reichstag le 19 janvier 1899.

[7]   Cours d’Économie politique.

[8]   Nous verrons plus loin l’importance de cette distinction, et l’influence qu’a pu avoir sur la conduite des banques la couverture calculée d’après l’émission au lieu d’être calculée d’après la circulation.

[9]   Dans ces quelques lignes qu’incidemment nous consacrons à la Banque de France, nous nous contentons d’exposer le régime auquel théoriquement elle est soumise.

Mais dans une étude spéciale sur ce sujet, il serait bon, sans doute, d’ajouter et d’expliquer que la liberté laissée à notre Banque, la libre fixation de l’encaisse que statutairement elle pourrait réduire à zéro, tout ceci est vrai davantage en théorie qu’en pratique.

En fait, notre Banque de France possède une encaisse métallique considérable.  Et s’il lui prenait fantaisie d’abandonner la sage politique suivie jusqu’ici, de diminuer par exemple ses espèces en caisse, elle courrait le risque de voir son privilège discuté et sans doute supprimé lors du prochain renouvellement.

[10]  Voir chap. huitième.  Critiques au système suisse.

[11]  Feuille fédérale suisse, 1874.  Vol. II, p. 63.

[12]  Le Tribunal Fédéral, institué par la Constitution de 1874, composé de 9 juges nommes par l’Assemblée Fédérale en dehors de ses membres, a été créé pour administrer la justice en matière fédérale.  Il statue dans les cas prévus par la Constitution, et possède une compétence assez étendue.  Une loi peut toujours venir faire entrer dans ses attributions certaine matière, telle par exemple la loi de 1881.

[13]  V. Art. 1, Loi 24 Avril 1887, créant l’Appenzell A. Rh. Kantonalbank.

[14]  Pour les motifs de la renonciation de la Banque de Genève, v. chapitre neuvième, section 3.

[15]  Extrait des «Statuts de la Banque du Commerce 1896».

[16]  Art. 42, 43 et 44 de la loi de 1881.

[17]  En Angleterre, c’est le large emploi que l’on fait du chèque et de la compensation qui a contribué à cette abondance de dépôts.

[18]  Discours de M. Burdeau à la séance de la Chambre du 29 juin 1892.

[19]  Discours de M. Burdeau.

[20]  Sous réserve pourtant d’un taux privé minimum que 24 banques viennent récemment de s’engager à respecter.  V. chap. septième.  Concordat de 1901.

[21]  Surtout les 4 banques commerciales, qui d’ailleurs ne font le crédit par compte-courant que dans une très faible mesure et jamais à découvert.

[22]  À ce sujet, il est une institution assez curieuse à signaler.  C’est la «Gewerbehalle», halle commerciale, fondée en 1886 par la Banque Cantonale de Zürich.

Cette création est destinée à soutenir les petites industries et les métiers manuels qui, grâce à la halle, peuvent exposer et mettre en vente leurs produits.  La Banque consent d’ailleurs des avances sur les marchandiscs exposées dans la halle, qui est ainsi en même temps un endroit de garde.

Bien que créée par la Banque Cantonale de Zürich et placée à côté d’elle, la Gewerbehalle a une organisation et une gestion indépendantes; elle a seulement un compte-courant à la Banque.

[23]  À part l’impôt de 1 %.

[24]  En 1852, les Banques de Bâle et de Zürich, sous l’influence de Monsieur Burckhardt-Bischoff, avaient bien convenu entre elles de rembourser réciproquement leurs billets moyennant une retenue de ½ %.  Mais c’était là une convention entre deux établissements, et non un concordat réunissant de multiples adhérents.

[25]  Clearing-House, non pas comme celui de Londres ou comme la Chambre de compensation de Paris, mais instrument de compensation seulement entre les banques d’émission, et pour les opérations spéciales nées du paiement réciproque des billets.

Un Clearing analogue à celui de Londres et de Paris, Clearing où des banquiers échangent chaque jour leurs chèques, fonctionne depuis une dizaine d’années à Zürich, pour la place de Zürich seulement.  Il est du reste tout à fait indépendant du Bureau central (auj. Chambre de compensation) des banques d’émission, placé pour le moment également à Zürich.

[26]  Depuis 1893, la Présidence appartient à la Banque de Bâle.  La Banque de Bâle, ou plus exactement son distingué directeur, s’est acquitté de cette haute et délicate fonction avec un zèle et un dévouement infatigables, auxquels toutes les autres banques ont rendu en maintes occasions publiquement et solennellement hommage.  Aux persévérants efforts de ce directeur, puissamment secondé dans sa tâche d’ailleurs par ses collègues du Comité, sont dus la plus grande partie des progrès qui ont été réalisés.

[27]  Comptant avec l’encaisse métallique de 40 % prescrite par la loi.

[28]  Exception pourtant pour le papier des autres banques d’émission et pour le papier des banques étrangères.

[29]  Les banques étant si différentes, quant à leur organisation, quant à leur chiffre d’affaires, quant à leur genre d’opérations, quant à leur régime même, il va sans dire que chacune des critiques que nous pourrons faire au système d’émission suisse ne s’applique pas exactement aux 36 banques existantes.  Ainsi, par exemple, quand nous reprocherons aux banques de pratiquer le crédit à long terme, naturellement il faudra excepter les 4 banques commerciales auxquelles ce genre d’opérations est interdit par la loi.  Autant que possible pourtant, nous nous efforcerons de n’articuler de reproches, que s’appliquant à la généralité des banques, ou au moins à tout un groupe d’entre elles.

[30]  En 1900, l’impôt sur l’émission a rapporté 228.293 francs à la Confédération et 1.216.566 francs aux cantons.

[31]  Journal La Suisse libérale, N° du 21 mars 1899.

[32]  C’est le motif de la chute de l’ancienne Banque du Valais (avant 1881).

[33]  V. chap. septième, concordat de 1901.

[34]  Rapport de la Banque du Commerce.

[35]  Journal La Suisse libérale, N° du 2 juin 1900.

[36]  Journal La Suisse libérale, N° du 21 mars 1899.

[37]  Une conversion et un emprunt opérés en France il y a quelques jours, viennent de créer à la Suisse d’abondantes disponibilités d’argent français.  Et ces disponibilités pourraient bien être cause, autant et même plus que la mesure dont nous parlons, de la non-élévation actuelle du change sur la France (avril 1903).

[38]  Travaux de MM. Escher, Speiser, Schweizer de 1887 et 1888 dans le Journal de Statitsique suisse.  Brochure de M. le prof. J. Wolf (Zur Reform des schweizerischen Notanbankwesen), etc.

[39] V. Matériaux rassemblés et soumis au Conseil Fédéral par le Département fédéral des Finances.

[40]  C’est du moins la conclusion de la consultation de M. le Conseiller national Forrer.  V. Matériaux.

[41]  Au moment où nous écrivons, nous parvient la pénible nouvelle de la mort de M. Hauser.  Cette mort est un véritable deuil national pour la Suisse.  Elle aura entre autres pour effet de retarder sans doute encore la solution de la question de la banque centrale.  M. le Conseiller fédéral Hauser, ancien président de la Confédération, chef du Département des Finances, était l’une des autorités les plus éminentes et les plus écoutées en matière financière.  Depuis de longues années, il travaillait à la législation sur l’émission.  Il était à la tête du mouvement en faveur du monopole, et se rangeait parmi les partisans de la banque d’État pure.

 

 

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